我国人民代表大会是审议和通过法律的最高机构。在电视新闻上，人们通常能看见代表委员们按下计票器的按钮，随即，一项法律被通过或者否决了。但是，人们很少知道，在这一按之前，每一部法律的诞生，都要经过激烈的辩论，法律所涉及到的各行各业的利益的代表，都会顽强地“抗争”———

　 时至今日，没有什么能比环境问题更让人揪心的了。它就像科学中的悖论，把“现代文明”与“生存困境”联系在一起。

　 谁能够阻止恶劣大气环境的蔓延？有人说，2000年10多场沙尘暴促成了中国对大气法的修改。让我没想到的是，这样一个看来毫无疑问“越严厉越好”的法律的修改竟是那样“难产”。

　 头一个难题是“一个新法（1987年制定，1988年实施）改过两次，才执行了不到3年又提出修改，有没有必要？”如此修改频度，在中国法制史上还是头一份。

　 全国人大环境与资源委员会主任曲格平是最早提出并力主再次修改《大气法》的。对此，他说得简单又明确：“大气污染的形势日益严重，使我们感到法律已经不能适应需要，非改不可。”

　 可以参与制定法律的人中，与曲的见解相同者并非多数，很多方面成为争论的焦点。

　 尽管争论很大。但它———《中华人民共和国大气污染防治法》仍被列入了全国人大常委会立法委的工作计划。人们注意到，近几年修改最多的法律是与环境保护相关的（如大气法、水法、固体废物法……），占到了全国人大讨论修改制定的60个法律中的十分之一。

污浊的空气逼到了我们头上

　 《大气污染防治法》在1987年9月5日制定，1988年实施，执行不到5年就做了修改。但是，连法律的制定者都没有料到，急速弥漫全国的大气污染竟然如此严重，他们惊呼：“污浊的空气逼到了我们头顶上！”———1999年，全国主要因燃烧煤炭产生的二氧化硫的排放量已到1858万吨，排世界头号。而国民生产总值数倍于我们的美国，二氧化硫的年排放总量却比我们低许多。中国已经是世界上大气污染物排放量最大的国家之一。

　 “如此污浊的空气几乎笼罩了大半个中国，它逼得我们非修改《大气法》不可！”中国第一任环保局局长、现任全国人大环境资源委员会主任的曲格平是力主再次修改《大气法》的主要人物。

　 谁也不能无视中国大气污染严峻的现实———在669座城市中，数以亿计的人每天呼吸着不达标的空气，137座城市超过三级标准。在世界卫生组织公布的54个国家272个城市大气污染评价中，污染最严重的10个城市里竟有7个是中国的（太原、北京、乌鲁木齐、兰州、重庆、济南、石家庄）。

　 记者从几位专家那儿得知，1998年，北京城曾一度笼罩在高浓度氮氧化物形成的严重的光化学污染之下，其危害已经超过20世纪40年代震惊世界的洛杉矶事件。然而当时北京百姓并不很清楚这些危及公众健康的氮氧化物究竟有多么可怕，也不清楚危险主要来自何方。知情的环境保护专家个个忧心如焚，痛感法律规定内容太少，力度不够，再这样拖下去，中国城市居民将“呼吸更加困难”。

　 大气恶魔不仅仅一个氮氧化物。大量燃煤产生二氧化氮，在不同的化学反应中会产生臭氧、烟雾和酸雨。中国是继欧洲、北美之后的世界第三大酸雨中心。不仅华中、华南、西南及华东地区存在酸雨污染严重的区域，北方的大连、青岛也出现了酸雨区，酸雨面积已经占了国土面积的30％。13亿中国人不可能迁移他乡，场场降雨都是酸雨的贵阳人、天天吸入有害“颗粒物”的太原人……何日能改变自己的生存环境？谁来对如此严重的大气污染和民众健康负责？

　 然而大气与生态环境最恶劣的西部大片地域也正是经济最落后、迫切需要发展的地区。小水泥、小煤窑、小造纸、小化工……正在帮助贫苦人脱贫，他们的钱多一些了，但是没想到同时弥漫在上空的二氧化硫正在形成比洪水、干旱更为可怕的灾难，酸雨毁坏了土地、摧毁森林、草原，使粮食、水果、蔬菜减产，建筑和道路折寿，空气质量下降……

　 “天要下雨，娘要嫁人”谁也拦不了的。但法律却可能干预。

　 问题的难点在于，很多人，包括很多地方、行业的决策者，往往只考虑当前经济的发展。于是在是否修订《大气法》上，形成了环保界与经济界激烈争论的局面。

　 1999年8月第九届全国人大常委会11次会议上，李蒙、梁广大、周强、冯之浚等28位委员指出对大气污染防治法再次修改十分必要，主张采取更严格的措施防治大气污染：“若不下大决心修改法律，已无出路”。然而这事并不简单，光是“要不要改”在国务院相关部委、全国人大常委会中间就争论了两年。

　 多数委员认为修改应暂缓。他们更强调法律的“严肃性”和相对“稳定性”。目前实施中虽然有一些问题，可以由国务院补充实施办法。提出再次修改《大气法》的出发点是好的，“但不符合我国生产力发展水平和科技水平的实际。”

　 他们的说法很有根据———修改者第一刀就是砍“氮氧化物”。这一刀下去是多少车船？多少厂家？不说从今以后要改的生产线，光是目前已经超过标准的机动车船的数量就很大，中国的汽车工业刚刚要飞起来。新标准划出去的可不只是厂子啊，还有多少工人！中国的大气环境治理需要有较长的过程，太急了不行。

　 有的委员强调：“环境保护是重要，但也应与一定的经济发展水平相适应。不能脱离经济发展水平谈环境保护，更不能简单套用一些发达国家的环保体制……”

　 还有的说：“如果实际上办不到，还不如暂时不修改，再等两年看。”

　 而力主修改的意见也很坚决：“我们不能再等待了！

　 条件成熟要等到什么时候？”

　 “一部刚刚修改了的法律执行不到3年又要改？而且修改的内容也太多了！”

　 有人还套用了一句老话：“可改可不改的，最好不要改。”

　 一个《大气法》，为什么方方面面有话说，各个部委都关注？就因为它涉及了经济发展的太多领域，涉及了方方面面太多的利益。

　 果不其然有委员提出：“立法不能突出部门利益。目前草案中环保部门利益的色彩太重。大气污染防治法就是一部突出部门利益的法。草案的许多规定与其他部门有密切关系，是否应征得这些部门的同意……”

　 会议休会了，《大气法》再次改还是不改？没定论。

　 尽管如此，决心尽早修改这部法律的人们没有轻易放弃。更详尽更周密的调研工作铺开了。

“两年里一直在开会，一个省一个省地跑”

　 我问曲格平，对于修改草案有些委员提出：可改可不改的先在一些城市试点改，不要全面修改法律怎么看？

　 曲格平解释说，一个法提交常委会审议之前，你得证明社会上对这个法的需要。如果认为不需要，到人大常委会上通过就很难了。所以送到人大常委会之前，先要到各个省、各个部委去征求意见。赞同的意见、反对的意见都得掌握，然后是做工作。最后是到常委会上审查，看它的必要性、可行性。每个法都要经过这么一个过程。通常，草案在人大常委会一审后，环境与资源委员会就不管了，就交法律委员会去审议了。

　 这个过程实际上是在给各省各部的官员、人大委员们上环保课。

　 曲格平笑了，“这两年多的时间我们反复和部门谈，和各个地区谈，不是谈一次，多少次地谈，要讲清道理。”他亲自谈，谈了多少次，已经记不清了。

　 “这个很难说了。两年多反正一直在开会，从地方开会回来，就在国务院各个部门之间开会。国务院各口开完之后，我们又在人大再开。就光我们这个环境与资源保护委员会不知要开多少次会。拿出草案提交上去后，大会再讨论。这是一个复杂而漫长的过程。”

　 这些会议记录厚厚的少说也有一米多高。每次下去跑，全国人大法工委的、环资委的、环保总局的专家跟着，也请一些当地的环保专家参加。“摆事实讲道理呀。你光说要这么个规定不行。你得说为什么要做这个规定。要介绍国际上是怎么做的，还要讲法理上有理论根据；当然更重要的是从中国的现实来看，需要这样规定。”

　 有趣的是，反对的意见和赞同的意见都在强调自己的根据是“中国的现实、中国的国情”。

　 对此，曲格平深有感慨，说起来，谁都承认发展经济与环境保护同步，可对具体政策、法律规定的制定时，还是宁可保经济牺牲环境。他说：“比如关于机动车，过去法律中仅仅有一条，而且不具体。现在专设一章。新法对机动车船规定比较严格。实现这个规定要付出很大代价。一些部门，特别是外国制造商，他们很不赞成。”

　 这次修改汽车部分，有一个很奇怪的现象。反对最厉害的是国外的企业。为什么呢？因为，国外汽车企业都是大生产线。提出新法，它的整条生产线都得改动，实现这个规定要付出很大代价。中国自己的汽车业刚刚起步，所以改起来反倒比较容易，没有那么重的包袱。

　 “要求国外汽车企业改它的生产线，争论很激烈。但直到最后，我们还是不让步。谁服从谁呀？你只能服从人民的利益。这个法，就是从人民的利益来考虑的。当然企业利益，我们也是要考虑的。但是，现在的问题是迁就太厉害啦！”曲格平如此固执，想必曾令众多老板大伤脑筋。

　 曲格平一行所到之处，汽车企业的老板纷纷找上门来会谈。

　 “当然，这和他们的切身利益有关哪。做出这些改动，他们要付出很大的经济代价。我们开了很多不同层次的座谈会，还派了很多人出去，在各个地方各个行业开会。我们在汽车行业作出这个规定，使我国汽车业的水平和国际上差30年的距离，一下子就缩短了20年。一步就迈出了20年！这种步伐，世界上还没有先例。我们起步晚了，反倒可以从一个新的起点开始。这就是我们的后发优势。”

　 “看来是环保促进了中国汽车业的发展。”

　 “对。实际上，国际上也都是环保在促进整个汽车业的发展。回顾一下100年来汽车业发展的历史，新车型不断推出，油耗不断降低，谁来推动的？不是钢铁缺少，也不是石油短缺。这个推动力来自环保。所以，环境保护对于促进汽车业技术进步、产业进步比较明显。比如说，汽车的油耗一降再降，最近又出现了零排放汽车，全是环保给逼出来的。”

　 “外国老板有没有提出技术上的困难？”

　 “他们就是说时间上太紧了。要换很多东西。但是我们没让步。他们最终还是赞成我们提出的规定，很合作，很友好。”

　 执行新修改的大气法到今天，可以看到一些成果了吗？正在进行第二次申奥的北京，不用像前次那样，为一次国际专家审核而胆战心惊，甚至关停一些污染严重的企业以渡过“危机”。北京的空气状况有了明显改观。

　 现在在北京卖汽车，达不到法律规定的标准，根本就卖不出去了。实际上，国外的汽车厂老板都很明白，在他们的国家这方面的法律是很严格的。不用你去宣传解释，只要法律一公布，就得遵照执行。

　 我从人大环资委工作人员那儿了解到，工作难做，更多还是来自他们面对的省长市长、部委各个厅局、企业方面的人们。人大法案室的工作人员回忆说，每次的征求意见会都很热闹，既有赞成的也有反对的。比如对于处罚的争论，修改草案中，凡是有义务性规定的条款，一旦违犯都有处罚。也就是说，新的大气法把“法律责任”这一项大大加强了。有人说这是不是太厉害了？比如，含铅汽油，就应该留一些缺口，中国是发展中的国家，东部西部、城市乡村不要一刀切。然而新法没留这个口子。

　 对于这一点，曲格平至今提起还是颇感自豪：“发达国家提出淘汰含铅汽油，从提出到全面实现走了40年。中国只用了3年。”

“算账，在全国人大立法工作中还是第一次”

　 修改草案第一稿特别提出“对全国重点城市的污染，要加强治理”，没想到这个提法也是争论很大。一些委员说，不能把城市分成等级、先后，既然环境不好，就都要治理，不能说有些地方的百姓就该呼吸有害的空气。

　 怎么办？曲格平说：“这样就逼得我们来算账了。这一算，仅仅是重点城市就要付出3000多个亿。所以我给委员们讲，在中国的国情实力下，齐头并进是不可能的，只能抓重点。”

　 再有，世界银行发布来自中国专家算的一笔账：1998年中国大气污染、水污染的损失是540亿美元，占到GPD的8％，这个数字把当年的经济增长率抵消掉了。

　 算大账，在全国人大立法辩论中还是第一次。从来就没有说要为修改某一法律算一算经济上值得不值得，可能付出多少代价的事。

　 算账实际上是从重点城市的规定尺度究竟该定在哪儿开始的。事先想到这个问题绕不过去，倒不如拿账单来会上说更明白。

　 1999年8月24日，曲格平请国务院有关部门的专家算了4笔账：

　 第一笔账是算实现对（酸雨和二氧化硫）“两控区”的175个城市污染排放总量的控制将付出多大代价。中国是世界上产煤烧煤最多的国家，由此而出现的酸雨和二氧化硫污染也最重。要实现到2010年排放总量控制在1000万吨的目标，2001年到2005年可削减490万吨，2006年到2010年每年可削减416万吨。平均每年投入治理的投资是180亿元，占“两控区”国内生产总值的0．5％左右，是可以承受的。

　 第二笔账算47个重点城市的账。可以分成3类：第一类是4个直辖市，经济条件虽然好，但治理任务重，实现目标的投入比较大，平均在150亿元到350亿元之间；第二类是经济基础和大气环境较好的6个沿海城市，实现达标不需要太多投入，平均每年10亿元到30亿元；第三类是基础较差的24个城市，实现达标要投入100多亿元。这些城市10年实现达标的投入约占同期国内生产总值的1．5％，这个比例也是可以承受的。

　 第三笔账算的是机动车。若实现新的排放标准，所需的控制费用占国内生产总值的0．3％至0．7％，但采用先进控制技术的汽车工业的发展对国内生产总值的贡献可达3％。

　 第四笔账算了扬尘污染的控制。据北京市的测算，防止施工扬尘费用仅占整个工程概算的0．15％至0．35％。只要严格执法，不需很多投入。

　 曲格平的账单明显地转变了会场的气氛。会场上议论纷纷，很多对现在是否有必要再次修改大气法、国情是否允许、对目前实施新法有怀疑的人，渐渐转变了看法。

　 目前城市大气污染严重，与煤炭的大量使用有直接关系。因此在《大气法》的修改中提出了在重点城市划出“禁煤区”的规定。有些部不赞成，说煤是不能禁止的。

　 主张修改的意见说，只是在城市中心区禁止烧煤，并不是全面禁止。禁煤区可以用天然气或者电，而电也是用煤转换来的。前两年，全国煤炭行业“关井压产”，减少高硫煤产量3000万吨，成绩卓著，但全国的二氧化硫污染还是没有有效遏制，酸雨区的面积还在扩大。大气污染的趋势是逐年累加的，治理的代价在“制造污染”的数倍之上。

　 有人担心这次对燃煤方面修改会引发一些工人下岗（失业）问题。中国在同样类型的许多问题上无法回避两难选择。常常是当一个好消息“两控区达标城市从1997年82个增加到1999年的102个，同期二氧化硫排放总量减少360万吨”传来时，另一个消息却不能说是“好”消息：关停了300多万千瓦小火力发电机组，关停了多少多少个煤矿。

　 中国的步子有时也得放慢。这次大气法的修改，对煤炭方面没有做出太过分的限制。没有提出关闭那些含硫量高的企业，只在使用上作出了规定。“有些问题不是一下解决得了的。”曲格平说。新法规定在禁止燃煤的地区限期实行煤改气，这又要考虑到北方一些城市低收入居民的对电取暖和气取暖的经济承受能力，有些委员在讨论中特别提出了应给予补贴的意见。

　 “一年来北京的天空蓝的时候多了，您一定为自己坚持大气法的修改而感到很欣慰吧？”我说。

　 “北京的决心很大，空气质量是有改善。但我跟北京市的负责同志讲，不可把成绩估计过高。治理任务很大，距离目标还很远。”

激烈争论排污算不算违法

　 关于修订草案的预期效果和经济代价的问题总算解决了。委员们赞同必须抓重点的原则。最后投票，反对的没有，弃权的还有几票。基本上达成了一致。

　 我很想知道“哪个政府部门对这次修改意见最大最多？”但曲格平赶快摇头说，不要点名。从部门来看，经济管理部门意见比较大。但是最终他们还是赞成修改了，很顾全大局。

　 “高层决策人士对这些事情的争论是怎样的？”

　 “也挺激烈的。”曲格平说得很干脆。“比如北京市对草案中关于汽车的一条规定不赞成，北京市原先规定的标准比新法更严，若按照新法执行，它就要退回去。于是把意见提到了人大和国务院，一些中央领导也关注了这件事。接近表决日期了，我们临时来开会研究。最后为此增加了一条规定，个别城市如果要严于国家标准可向国务院申请，由国务院来做决定。这样就开了一个小口。但就全国来讲，不能都像北京这样严。因为那样就容易形成地方保护。一些汽车卖不到北京来。若上海再有这么一条，武汉也来这么一条，有三五个大城市，中国的汽车就卖不动了。”

　 这次修改中争论最大的就是“排污收费和超标罚款”。修改的核心在于“超标就是违法”。

　 为实现这个目标，我们要付出多大代价？曲格平自问自答：“2500亿元到3000亿元的代价！”

　 曲格平说：“但这个决心必须下。这个代价值得花，否则以后的代价更大，到那时中国就没有能力承担了。”

　 这是一个重大的改变。过去，你排污超标了，交费就完了。现在呢，超标就是违法行为，要受到更严的惩处。在性质上就有很大变化。这一条就招来许多产业部门和企业界的强烈不同意见。

　 反对方面说来归去一句话：工厂承受不了。他们说，从方向上来讲是对的。但是从现在的承受能力上来讲，不行。

　 而曲格平说，从法的规定上来讲，只能这么做。污染物排放标准是法律规定的强制性标准。你违反标准就是违法。这个问题的争论又涉及另一条规定，就是排污收费。这个争论非常之大。在九届人大11和13两次会议上，都对这一问题展开了长时间的讨论。在会议记录中我们看到：

　 有委员提出：“收排污费不是个好办法，等于花钱买个排污权。”

　 有委员说：“我对排污不超标也收费，不理解。”

　 而另一委员更进了一步：“每个人每天呼出二氧化碳，也在污染大气，难道也要收费吗？对排放标准，个别地区可以定得严格些，但不超标就不要收费了。”

　 面对这些意见，不少委员发言说：排污即使不超标也对大气造成了污染，应当执行“污染者付费”的原则。况且治理污染光靠国家投入资金是绝对不够的。我国目前的标准已经定得很低，即使不超标也造成较大污染。因此对排污者收费是可行的，也能提高公民的环保意识。我们不应当回避企业正在制造污染的事实。

　 争论还转到另一些话题：

　 有委员认为：“排污费应改为排污税，入国家财政，避免环保部门内部运作。”

　 有委员问：“大气污染总量控制标准由谁来科学公平地确定、分配？”

　 有人接着问：“排污总量的分配和许可证发放都由环保部门一家决定是否合适？”

　 曲格平说，“为什么排污要收费，因为你排放污染物，对社会就造成了危害，从法律规定看，你就有治理的义务。你排放污染物增加了社会成本，所以你就要进行补偿。如果排污不收费，城市环境治理的钱哪儿来呢？从国内外市场经济条件下的通常做法看，排放污染物都要交费。”

　 有的委员又提出：“我认为罚款不能解决污染治理问题，否则很可能变成‘钱污交易’。”

　 有些委员也认为：“鉴于我国的实际情况，大气污染不是短期内就能治理好的，加上目前国有、集体企业的经济效益不太好，缺乏治理资金的情况一时难以改变，再罚款就更困难了。”

　 有委员补充说：“罚款太多，容易引起人们的反感。”

　 有委员则做了具体分析，他说：“修订草案第57条规定，焚烧秸秆罚款200元以下，农民种一茬玉米纯收入都到不了200元，罚款这么高可能执行吗？”而有的委员则认为对这种普遍存在的现象“处罚太轻，应加重”。还有委员补充道：“对单位违法行为的决策人也应处罚。”

　 经过多次会议反复争论，委员们对“排污即违法、排污要接受处罚”终于统一了意见。

“沙尘暴对通过这个《大气法》客观上有帮助”

　 “技术上太超前了，执行不了。”

　 “对总量控制，还有很多技术问题并没有解决。”

　 “企业达不了标，愁上加愁，环保部门收费多，造成几家欢乐几家愁。”

　 “过于超前，过于理想化，会因要求过高脱离国情使经济发展受到严重影响。”

　 两年里，环资委法案室的工作人员听到很多人这样说。这是很有代表性的意见，在审议第二稿和第三稿时都被一再提出。“但是这些站不住脚。”曲格平坚决地说，“实际上这次法律涉及的相关新技术，在中国来讲可能有点新，但在国际上并不新。就说汽车，我们执行的还是欧洲1号（标准），人家现在实行3号标准了。我们和人家的差距还有10年。若说超前，是大家还有些不习惯。跟世界市场比，我们还落后一大截呢。”

　 我们注意到，新修改的法律中增补了很多含有新科技、新观念、很具时代气息的词汇和表述。这些补充条款把中国的能源建设、清洁能源利用的观念、技术手段向前大大地推进了一步，将引领中国跨越发达国家曾经数十年的经济发展路途。

　 曲格平说：“我们刚刚送走了一个世纪。20世纪是以工业文明为其特征的。我们生活在这个时代中，享受着科技与工业进步带来的各种福利和便利。我们被这个时代的文明包围着，观念、思想、生活准则都深深地烙上了这个文明的印记。然而我们不得不痛苦地看到，工业文明使我们疏远了自然。现在该是人类醒悟的时候了。我们要把陷入泥淖的家园拯救出来。

　 “记得工业革命后，有人喊出一个口号：‘给我一个支点，我就能撬动地球’。显然人类征服地球的欲望使我们犯了很多严重的错误，人类欠地球的债务是太多了！我希望，21世纪有这样一个口号：‘给我一把种子，我就能染绿地球’。”

　 我最后问这位为修改大气法不懈努力的老人：“就在这个法律即将要通过之前，发生了沙尘暴频频袭击北京的事。这是不是可以说送来了一件好事？您的感觉是什么呢？是它促成了大气法修改方案的通过吗？”

　 “对对对。沙尘暴对通过这个《大气法》客观上有帮助。”

　 “是不是会场上的争论顿时就减少了？”

　 曲格平再次笑了，“沙尘暴加深了大家的紧迫感。每一个人比以往任何时候都更渴望早日拥有一片蓝天。”

　 从1998年下半年开始的《大气污染防治法》的第二次修订工作，经过人大常委会三次审议，修订案于2000年4月29日终于获得通过。在2000年末，中国政府又公布了《生态环境安全纲要》，它把一个国家的生态状况作为整个国家和民族的安全问题第一次提出，它使中国人开始确立这样一个观念：生态和环境质量的保护，不再是某一个政府部门的职责范围，也不仅仅是公众的愿望和呼吁，它将是整个民族最首要关注的问题，任何一个部门、地方官员、任何一个企业、每个公民都要面对，都要负责。当某一个项目或决定要付诸实施时，它的前提都是“对于国家生态安全的考虑”。说起申奥，看看北京，现在也许人们还常常会摇头，但是8年后，北京人就不会摇头了，那时北京人肯定会拥有蔚蓝的天空，清洁的空气。

　 大气法的频频修改，在中国的环境保护发展历史上留下了重要一笔。