《法制日报》1月12日报道，福建长乐市财政局原局长王凯锋，由于“严格按照福州市榕委（1999）9号文件精神和当地财政周转金发放通行做法办事”，造成745.8万元财政周转金未能收回，从而被长乐市人民法院以玩忽职守罪判处有期徒刑5年6个月。对此，有人直言“王凯锋是政策和法律冲突的牺牲品”。

　 对于该案一审结果，被告辩护律师江晓阳博士认为，王凯锋是下级服从上级的职务行为，按照文件精神，其行为“应当说是忠于职守”，本案“不是王的过错，而是上级政策与法律的现实冲突所致”。

　 此案由于被告人还要上诉而未成定论，不过王凯锋最后无论是否成为“牺牲品”，该案带给我们的警示都值得回味。如果政府部门的“红头文件”一旦成为引人违法犯罪的“圈套”，那么社会的行政管理无疑是危险的。

　 在现实生活中，许多政府部门都存在违法的“红头文件”，而行政人员就是依据这些“土规定”来落实“依法行政”精神的。像王凯锋这样的干部，虽然他们的法律素质或许欠缺，但从中国传统“县官不如现管”的仕途背景出发，当出现上级政策规定与国家法律“打架”时，许多执行者会毫无疑问地维护“红头文件”的精神，这毕竟是中国的特殊“国情”。但问题的关键是，我们应当追问这些违法的内部政策、规定是如何出台的。

　 从行政法上讲，行政部门制定规章以及“红头文件”等政策规定，不属于行政立法范畴。按照规定，只有行政立法才有审查这个环节，而对于规章以下的其他规范性文件的出台，法律并没有规定审查程序。虽然实践中一些内部规定也经过了备案审查，但由于缺乏“法律审”环节的把关，给政府部门内部制定的政策规定与法律法规相抵触留下了空隙。

　 近年来，随着依法行政呼声的不断高涨，对于地方法规应当接受司法审查已经受到许多学者的关注，将部分抽象行政行为纳入司法监督也基本得到人们的认可。然而，对于行政工作中大量存在的“红头文件”等内部政策规定，却很少有人提及是否应接受司法审查或是其他法律监督。

　 毫无疑问，某些部门制定违法的“红头文件”，其目的无论是为了加强管理还是受利益驱动，其结果都可能背离依法行政的目标。从这个角度讲，依法行政要求将行政领域内一切行政行为都纳入法律监督范围，包括制定规章以下的规范性文件这种抽象行政行为，对其审查也不可或缺。否则，作为行政管理工作的“水源”，如果发生与国家法律法规相冲突的情况，依法行政就将成为缘木求鱼。

　 前不久，济南、深圳等各地政府部门，都进行了集中清理“红头文件”活动，以迎接中国加入WTO，但这并非治本之策。遏制违法“红头文件”还必须从源头上做起，建立对政府部门内部政策规定的法律审查机制。笔者建议，可以设立专门的政策规定违法审查委员会，对政策规定的出台进行法律监督；同时，在确立地方法规接受司法审查的基础上，应当逐步将抽象行政行为纳入司法审查轨道。如此，才能最终确保依法行政的“水源”不会受到污染。