有则消息读来让人欣慰：从10月7日起，有21万来自各地农村、在沪务工经商的从业人员，将分批领取由上海市劳动与社会保障局首次颁发的“老年补贴金”凭证。每份凭证的平均底金在557元左右。

　 “补贴金”凭证一年颁发一次。与此证相关联的一项制度性安排是，上海市自去年9月开始推行《外来从业人员综合保险暂 行办法》。办法规定，凡外来务工人员所在单位为其连续缴纳综合保险费满12个月（可补缴）的，其本人可领取一份“补贴金”凭证。

　 从制度层面看，上海推行的“补贴金”制度体现出对外来从业人员的初级社保关爱。从推进社会保障制度的操作层面看，“补贴金”制度注重先易后难―――通过以降低缴费门槛为主要特征的“综合保险”制度的推行，逐步扩大社会保障覆盖面。

　 按照现有相关法律，用人单位不分所有制性质，都得为员工缴纳社保“四金”。可尽管法条是刚性的，实际执行中用人单位欠缴、赖缴、拒缴的现象仍相当突出；有些单位虽说不情愿地缴了，也往往“缺斤少两”。这两种现象在全国几乎具有普遍性，导致体现政府刚性责任的社会保障制度总体进展很不理想，地区之间推广程度极不平衡。

　 上海首创的“综合保险”制度，将“四金”捆绑成“一金”（综合保险金），最大的特点在于降低缴费额度，较有利于在现有行政法治条件下，扩大社会保障的覆盖面。改“四金”为“一金”，是地方政府与辖地用人单位之间进行“利益博弈”后作出的一种妥协性安排，但若考虑到社会保障覆盖面因此有实质性扩大及所产生的综合社会效果，上述妥协性安排体现出地方政府在一个特殊时间段内履行政府职能时所表现出来的“行政灵活性”。

　 人所共知，上海城市居民社会保障制度的保障面、保障标准，都属国内做得较好的城市之一。推行《外来从业人员综合保险暂行办法》惠及外地农村来沪务工经商人员。“综合保险”制度试行刚满一年，已有98万外来农村务工经商人员受惠（占总量的1／4）。而上海劳动与社会保障部门说话算话，及时兑现“补贴金”凭证，则又有利于该制度惠及更多的外来农村务工经商人员。

　 “补贴金”凭证不同于活期储蓄存折。持证者须男满60岁、女满50岁时才能一次性兑现。考虑到外来农村务工经商人员的流动性，“补贴金”的计算、兑现办法也体现出制度设计者以人为本的理念。譬如，每年补贴金额与上海市职工平均工资水平水涨船高；“补贴金”年利率随国家储蓄利率变动而变动，且能累加计息；“补贴金”兑现由中国人寿保险在各地的分支机构负责进行……如上这些顾及外来农村务工经商者权益和便利的细节安排，当可作为国内行政性制度设置中注重人情味的一个可取范例。

　 由上海对外来农村务工经商人员社会保障的点，我们理该想到全国就此所面临的面上的现状。据官方的统计数字，全国以各种形式进城务工经商的外来劳动人口大抵有1.2亿人。这个数还是动态的，每年都得增长。而且，由于大量非正规就业农村进城人口并未能列入统计范围，农村进城务工经商人口的实际数肯定高出统计数一大截。如此巨量的务工经商人口的基本社会保障，迄今未纳入城市（镇）社会保障网。现在，每言及此事，因流动所造成的所谓不确定性，常被许多地方当做本地社保工作少有作为的推托词。但是，拿上海的做法相对照，关键在于想不想有作为、肯不肯有作为。因为办法总比困难多―――以上海的做法为证！