逼出来的村财乡监

　 地里的农活忙得差不多了，河南焦作孟州市东小仇镇大宋庄村的村会计老刘开始整理近一段时间村里支出的票据。

　 老刘虽然被村民们称为“村会计”，但是村里的账簿却不在他手里。村委会与镇里签订了“委托书”，将村财务会计事务委托给了镇会计服务中心，村里所有的账目都交到中心，账上所有的钱也存进了中心指定的银行账户中。而镇会计服务中心则承诺：保证村集体资金所有权不变、使用权不变、审批权不变、独立核算权不变和财务管理体制不变。

　 按照委托代理后的工作流程，老刘在镇上的正式称呼成为“大宋庄村报账员”。他要做的工作就是把票据整理好，找到村领导签字，再找到村民理财小组对票据进行审核、签章，然后再到镇会计服务中心报账。

　 对村报账员报来的单据，中心的会计要进行审核，对符合财务制度要求的入账登记。然后，中心的出纳再向村里开具现金支票，由村报账员凭村里的印鉴到银行领取报销现金。

　 会计中心会计郝爱霞说：“我和一名出纳负责全镇20个村的财会工作。每个村单独核算建账，全部实现会计电算化。村里不经我们中心的财务审核，不能乱用自己账上的钱；镇里没有村里的印鉴，也动用不了村里的一点儿资金。中心每月向各村提供财务报表，各村要在每一季度将村财务收支情况向村民张榜公布。”

　 这种方式，当地政府称之为“村财乡监”。

　 从1998年开始实行改革到现在，这一模式已在焦作市1743个行政村中得到实行，占到该市所有的1848个行政村中的94％。

　 说起实行“村财乡监”改革的原因，焦作市财政局的回答是“被逼出来的”。

　 焦作市会计委派管理中心副主任王立谦说，关于农村财务管理的问题，在以前农村经济十分落后的情况下并不突出。村里没什么钱，村民们也不很关心。可近几年，随着农村经济的发展，村集体的积累不断增加，财务收支日益频繁，村级财务就越来越成为广大农民关注的焦点。

　 “村民们对村财务的关注度不断提高，可广大村干部和村财务人员的文化素质和财务管理水平却仍然很低。于是，村级财务的混乱和由此引发的上访案件便不断增加。据有关部门的统计，在焦作实行改革之前，由于农村财务问题引发的上访案件，已经连续几年占到全市所有上访案件的70％以上。政府及有关职能部门虽然采取了许多措施，但由于没有建立长效的制约机制，实际效果不佳。也就是在这样的情况下，我们从1998年开始酝酿在农村推行村财乡监的新机制。”王立谦说。

　 1999年，焦作市有关“村财乡监”的文件开始下发；2000年，一部分农村开始进行试点；再后来，改革在焦作市所有农村全面展开。

　 “说白了，我们就是要让乡镇政府为各村提供免费的会计代理服务。在不干涉村级财务自由的情况下，我们希望能使村级财务运行纳入规范的轨道，让村干部能够清白，给村民一个明白。”焦作市财政局副局长申相臣说。

　 改革的质疑与问题

　 从全国范围内观察焦作市“村财乡监”的改革，我们会发现，在其他一些地方，类似的尝试也同样存在。然而，伴随这些改革同时出现的，是众多专家对这此提出的种种质疑。

　 首先遭到质疑的，是改革的合法性问题。有专家认为，乡镇政府插手村级财务管理，有违《村民委员会组织法》中村民自治的有关规定，侵犯了村民及村委会的财务自主管理权。有的地方在改革中甚至规定村里一定数额的开支“必须由主管镇长审批”，已经明显干涉到了村级财务的自治权。实行这样的措施，表面上是为解决农村财务混乱的问题，但其实际上却是在村民自治的格局下，乡镇夺回其对村控制权的权力博弈。为了完成上级政府下达的各项任务指标，乡镇千方百计对村级财务、人事等重要事项进行干预。

　 还有专家认为，农村实行村民自治初期产生的一些混乱，是农村民主进程中的正常现象，只有经历了这个由乱到治的过程，农民的民主意识才能得到培育。乡镇政府插手村级财务管理，不利于农村基层组织民主政治建设，也不利于村民民主意识的培育。有的专家甚至认为，类似的改革是我国民主进程中的倒退。

　 记者此次在焦作博爱县等地采访中，一些村干部和村民也表示了自己的担心。

　 一些村干部认为，此举有政府强制推行的嫌疑，也有违《村民委员会组织法》的有关规定。还有一些村民担心，村里的财务交到乡镇以后，为乡镇政府侵占村级财产提供了便利条件。如果对乡镇政府的监督不力，极易造成乡镇政府滥用权力，对村级财产安全造成巨大危害。

　 另据博爱县财政局会计核算中心负责人称，在实际操作中，有些村财务支出缺乏村理财小组的审核，不符合《村民委员会组织法》的要求。

　 阻碍还是促进村民自治？

　 对于记者了解到的问题，焦作市财政局副局长申相臣坦言，他们的改革仍需不断摸索和完善。

　 申相臣说，包括“村财乡监”的称呼，就是改变后的说法。他们起初提出的是“村财乡管”，但有关领导立即就对其中的“管”字提出了意见，认为听起来就与村民自治有碰撞，容易引起误解，遂改成了现在的“村财乡监”。

　 另外，要求乡镇会计服务中心与村委会履行委托协议手续，也是他们去年发现改革措施与《村民委员会组织法》存在不衔接的问题后，提出的改善措施，所以至今，问题还没有完全解决。

　 申相臣说：“我完全理解，必须在合法的前提下，创新和改革才有价值，也才会有生命力。”但对于一些专家提出的“阻碍村民自治”的意见，他有着自己的看法。

　 他说：“这个问题应该用辩证的眼光去看待。经济发达的东南沿海地区，农村集体经济积累大，人才集中，村民的民主意识也强，村财务大多聘请高素质的人才进行管理，自我管理水平高。实行村民自治后，政府根本就不用为村级财务管理问题操心。但是在经济欠发达的中西部地区，村干部和村财务人员普遍素质不高，财务自我管理水平低，村民的民主意识也弱。实行村民自治后，许多村的财务反而比以前更乱。在这样的情况下，政府介入进行规范和引导，就显得很有必要。我们认为，这不是阻碍村民自治，而是为促进其以后真正实现村民自治提供过渡和保障。”

　 “从焦作几年的实践来看，现在农民上访的案件大量下降，农村财务管理逐渐规范，农村干群矛盾逐步化解――改革已经取得了较为明显的成效。当然，村财乡监只是在目前的形势下，在我国经济落后的农村地区探索产生的一个过渡性的措施。随着农村经济的发展，农民民主意识和综合素质的提高，农民自我管理水平提高了，政府自然就无须再多管闲事。”