笔者曾参加过《道路交通安全法》的论证工作，对农机管理部门和公安交通管理部门之间的意见分歧印象深刻。在那次论证会上，农机管理部门力主农用机动车由本部门负责，公安交通部门不应该插手农机管理。理由是，农用机械管理涉及到农民的利益，长期由专门的农机专家为农民服务，如果改由公安交通部门管理，势必加 重农民的负担。在那次会议上，笔者不明就里，私下询问一位领导同志，为什么这些机关要把如此重要的责任揽到自己的部门？领导一针见血，说其中有巨大的利益。

　 目前我国有4500万农机户，其中有3000万户既搞农业操作，又从事短途运输。1986年以来，我国农用车的管理，基本上是由公安机关交通管理部门委托农业（农机）部门负责。假定每台农用车收费1元，全国农机管理部门可以养活多少人？在公安机关起草的《道路交通安全法》中，农用机动车由公安交通管理部门统一管理，改变了沿袭多年的农用机动车管理模式，难怪农业系统的农用机动车管理部门提出不同意见。看来，立法之争的背后，确实是利益之争。

　 在《道路交通安全法》的讨论过程中，全国人大常委会的委员们没有局限于部门利益，没有从各自所代表的行政机关出发讨论问题，而是从农民的利益出发，提出了许多好的建议。一些委员认为，包括牌照在内，目前一台农用车一年只需缴纳费用71元，如果按现行的机动车管理办法，则需要缴纳费用540元，增加了469元。“469元是什么概念？农民种一亩小麦，纯收入一般是100多元。如果把一辆农用车的证都办下来，就是三四亩地的收入！因此，农用车管理绝对不能增加农民的负担”。

　 在委员们的充分辩论下，关于农用机动车的管理最终形成了以下共识：运输车将不分具体用途，其牌证发放均由公安机关交通管理部门统一负责；拖拉机牌证的发放则由农业（农机）部门负责，并接受公安机关交通管理部门监督；对农业（农机）部门在《道路交通安全法》施行前已经发放的机动车牌证，可继续使用，不必重新换发。

　 明眼人看得出来，这是一个充分照顾到各方利益而达成的妥协方案。在这个方案中，实行了“新车新办法，老车老办法”的措施，逐步将机动车归口公安交通部门管理，但拖拉机的牌照管理权仍然留在了农机管理机关。

　 在这样一个折衷方案中，农机管理部门保留了一部分权利，因此相应的管理队伍不会被解散，有关机构也还会存在。但不管怎么说，法律制度的变迁毕竟没有增加农民的负担，委员们在讨论法律可行性的时候，毕竟充分考虑到了农民的利益。

　 然而，问题在于，为什么农用机动车收归公安交通部门管理后会增加管理费用？这中间，有没有可以挤出的水分？

　 从无视民瘼到关注民众的利益，我们的立法工作无疑向前迈进了一大步，但在讨论中，我们能否更深一层地追问：农用机动车上路到底需要多少管理费用？

　 立法是一次利益的再分配，而执法无疑是需要成本的。机动车包括农用机动车归口管理，其目的当然是为了在保证安全的基础上提高效率。对于农用机动车的车主来说，如果少交钱或者根本不交钱当然是最有效率的选择。我们能否在讨论农用机动车归口管理的问题时，一并讨论归口管理中的效率问题？如果仅仅是为了照顾某些部门的既得利益，或者仅仅是从减少农民的相对负担出发，制定法律，那么这样的法律虽然体现了妥协精神，但仍然是缺乏效率的。真正科学的法律应该超越部门利益，从提高效率出发，为各方当事人设置权利义务。单纯地减少农用机动车所有人的一些费用，而不是从根本上解决管理中的效率问题，可能会引起某些问题反弹。

　 坦率地说，如果管理机构不变，管理队伍没有缩小，而管理的农用车数量减少，那么，这样的管理肯定是没有效率的。对于管理机关来说，为了解决成本问题，肯定会产生扩权冲动，未来机动车所有人的负担未必能够真正得到减轻。所以，立法机关在考虑农民眼前利益的同时，应该统筹兼顾，彻底考虑我国机动车包括农用机动车管理中的效率问题。（作者为中南财经政法大学教授）