2003年3月17日中午 ，在北京西客站附近会城门桥，发生一起交通事故，三辆机动车发生剐蹭，造成车身不同程度的损伤，但就是这样一件在北京马路上司空见惯的事情，却困扰了当事人将近一年，至今没有结果，原因是出租车司机不服交警的责任判定，将交通队告上法院，法院不受理此案，于是便引出一个话题―――

　 出租车司机：“我对后面车负了全责为什么还要对前面车负全责？”“我花多少钱也要买个公道！”

　 2004年春节前，我见到了本案原告李桂莲。李桂莲，女，37岁，北京银建出租汽车公司司机。

　 李桂莲称：2003年3月17日中午，我拉着客人开车行至会城门桥，在我右侧同方向行驶的另一辆出租车从后面上来突然向左并线，和我的车发生碰撞，我急忙向左躲避，就和后面的车发生了碰撞，我车左后角、右前角受到损伤，前面车左后门受到损伤，后面车右前角受到损伤。

　 出事之后，我打电话122报交通事故警，前车司机也打电话，过一会儿，先后来了两拨交警，一个骑摩托车，一个开桑塔纳。骑警让我先说和后面车的事，说不管什么原因，并线是你不对。他开了《道路交通事故简易程序处理书》，认定我负全责，毕竟是咱们并线蹭了人家车，所以我二话没说，就在上面签了字。

　 然后骑警又让我说和前面车的事，说也是我不对。我不答应了。我说现场还没动呢，你可以看嘛。这时开桑塔纳的交警说，就这么写，就这么写。当时我车上还坐着乘客，乘客就对交警说，是前面那车从后面上来把我们挤到里边的。骑警说，没你什么事，他接着又开另一张《道路交通事故简易程序处理书》，也认定我负全责，然后让我签字。我不签。我说你实在不讲理我也没办法，你得给我画一张现场图，因为我知道现场图对我有利，对前面车不利。当时旁边的目击证人也让骑警画现场图，但他就是不给画，这些证人现在还能找到。最后交警把单子放在那儿就走了。

　 他们走后，我只好又报122交通事故警，并不让前面的司机挪车，结果桑塔纳车又来了，说要把我的车拖走。我说我没有过分的要求，正是中午，车少，我也没造成交通堵塞，我只不过想让他给我画张现场图，我不同意他的责任认定。这位交警说你不服可以往上找。他让我去提起行政复议。

　 于是我就找到丰台区交通队法制科，他们让我填单子，说你对事故处理不服可以复议。不到一个月，他们通知我去，我问要不要带当时的乘客，他们说不用。到那里他们给我一份《道路交通事故责任重新认定决定书》，这个重新认定还维持原来的责任认定。我说你们根据什么做的重新认定？因为连现场图都没有，他们也没有找我的乘客和目击证人。他们说我如果不服，可以到他们上一级机关去找，他们的上一级机关就是北京市交管局。

　 我按照他们的指点拿着重新认定书去了，北京市交管局的人对我说：“您也别找了，您看这上面都写着呢，‘本决定为此事故的最终认定’，这就是最后的结果了，到头了，直接上法院吧。”

　 我又按他们说的去丰台区法院，可是法院却不给我立案，说这不属于行政诉讼范围。

　 这可把我气坏了，因为按照这个责任认定。我修了后面的车还要赔前面的车两千多。明明是前面车从后面上来强行并线才导致我和后面车发生碰撞，我对后面车负了全责为什么还要对前面车负全责？如果我有错他也应该有错，如果他没错我也就没错。现在后面车我已经给修好了，前面车却要起诉我，让我赔钱。

　 我就是不赔，因为我不服这个责任认定，我平时很信任交警，我想这次他们可能和前面车司机认识，不认识也不会这么做，前面车出事后也打了电话，又来了两拨交警。反正不管他们认识不认识，我宁愿花钱请律师，我花多少钱也要买个公道，就是不服！

　 于是李桂莲请了律师，坚决要打这场官司。

　 本案原告代理律师，北京市宝鼎律师事务所的宋书国告诉我：公安部《道路交通事故处理程序规定》指出：案情简单、因果关系明确、当事人争议不大的轻微和一般事故，可由一名交通事故办案人员处理。规定还指出：当事人不同意使用简易程序处理时，不适用简易程序。本案交通队在案情未调查清楚、因果关系不明确、当事人争议较大的情况下，在未征得当事人同意的情况下，强行采用简易程序处理该事故，并在原告拒签的情况下，强行送达《道路交通事故简易程序处理书》，是程序违法。

　 我认为此案应该是人民法院涉案范围，我们到丰台法院起诉，丰台法院不受理，下了一审裁定书，称李桂莲的起诉不属人民法院行政诉讼受案范围。我们上诉，北京市第二中级人民法院不通知我们开庭，就直接下了行政裁定书，维持丰台法院裁定。我认为这是错误的。

　 错误在于，公安机关的责任认定本身是行政行为。行政诉讼法规定，对于行政行为人民法院不予受理要有法律规定，从我们国家政体上讲，全国人大和人大常委会是最高权力机关，行政权和司法权是并立的，都隶属于人大，不能把这个权力授给行政机关。

　 在有关法律规定上，1992年1月1日最高人民法院、公安部颁布实施的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第四条规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。”但是，2000年3月10日最高人民法院颁布施行的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五条已经规定：行政诉讼法第十二条第（四）项规定的“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”中的“法律”是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。

　 而上面所说的《通知》并未以“解释”、“规定”、“批复”的形式下发，也没有写明是×年×月×日最高人民法院审判委员会第×次会议通过。显然，法院根据的就是这个《通知》，但这个《通知》本身是违宪的。你自己说这不是涉案范围，你没有权力说这个话，只有全国人大和人大常委会才能说。

　 所以1992年这个《通知》中关于“当事人不服道路交通事故责任认定，在人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，应不再具有法律效力。

　 现在，法院只简单说此事不属于行政诉讼的涉案范围，不予受理，却没有说为什么不属于涉案范围，现在等于当事人告诉无门了，你交通队判定责任错，我只能找你上一级行政复议，但行政复议只是通过行政机关内部来解决问题，如果上一级维持原责任认定，当事人就没有办法了。这就是一个问题，现在大家都说交通事故比较多，现在是司机违章交警管，那么交警违章谁来管？

　 法院应该是公正的―――按照行政诉讼法的规定，如果下一级法院判错案，最高人民法院可以提审把它改正过来，但是现在法院说不受理，而这个规定的制定者又是最高人民法院和公安部，不是全国人大和人大常委会，就像行政机关自己对原告说你这个行政案件不能告我一样，这怎么可以呢，哪有被告自己说你不能告我的，这显然是不合适的。丰台交通队用简易程序处理本身就是错误的，法院又把这条路堵死了。

　 其实这个案子只要法院受理，交通队肯定败诉，因为案件当事人不同意适用简易程序，而交警坚持适用，是程序违法，仅这一条就不对，在有争议的情况下是不允许使用简易程序的。

　 交管局、律师：“你不服也得服啊，否则还要交通队干什么”“不是什么事故都给你画图，你不服，那你得拿出证据来”“有权力必有救济，有权力必有监督”

　 为了了解情况，我来到北京市交管局，在门口被门卫拦住，我给办公室打电话，办公室让我先到信访科。

　 信访科一位警号010073的同志听我讲完情况，说：

　 法院只受理赔偿，不受理责任。国家有规定，公安交通管理部门是交通管理的最高机关，在交通责任事故认定上，交通管理局的最终责任认定是有法律效力的，就跟法院的二审似的，你不服也得服啊，否则还要交通队干什么。你不服，还可以通过信访部门来反映，但是想走法律程序，没有了。只有一种情况，法院可以受理，交通事故实际发生了，两车相撞了，无法判定责任，有时候有这种情况发生，根据双方陈述，无法断定责任，这种情况下，由法院判定。

　 我问：如果一方不服交管局的责任认定怎么办？医疗事故的发生可以成立有专家参加的医疗事故鉴定委员会，当一个交通事故发生，交管局有没有这样的机构？

　 他回答说：咱们司法上有一个说法叫谁主张谁举证，你不服，你说交通队判错了，你得拿出证据来，交通管理局作事故鉴定是根据国家的法律，你说不对，你要拿出证据来，这很简单，你拿不出来就不能这么说了。

　 我又问：交管局究竟有没有一个类似事故鉴定委员会这样的机构？

　 他说：这就是我们的法制部门呀，最终的结论是由我们法制部门作呀，你这个问题我建议你到我们的法制处去了解咨询，交管局的法制处是这方面的最高权威了。

　 离开信访办，我费尽周折，终于见到北京市交管局法制处处长。

　 他很肯定地说：我们有规定的，不是什么事故都给你画图，你不服，那你得拿出证据来，谁主张谁举证嘛，不能你说谁错就谁错，这个律师怎么打行政诉讼？你出去随便问任何一个律师，都会告诉你，责任认定不能打行政诉讼，得打民事诉讼。

　 真的是这样吗？那我就找两个资深律师问问。

　 我先找到北京市海瀛律师事务所伍先彪律师，他说：在我国的司法实践和理论及法条上，历来都将交通事故列入民事诉讼范畴，根本不属行政诉讼范围，因为交通事故的起因都有两个以上民事主体，有了民事主体之间的纠纷后，才有对案件事实包括责任认定等证据出现，在理论上不存在行政机关对案件的结果承担。据此，事故处理机关不能作为交通事故的原、被告主体出现，也就不存在行政诉讼。只在相对人之间产生民事权利义务关系。

　 另外，交通事故中的责任认定仅作为以后民事诉讼案件中的证据参考。如确有不妥，人民法院则不予采信。这是我国对交通事故处理不服的当事人提起的民事诉讼中，对责任认定的司法补救，也是法院的职权。显然，仅就公安机关作出的责任认定而提起行政诉讼既无必要，又不妥当，也没有法律依据。所以人民法院对当事人仅就交通事故的责任认定而提起行政诉讼不予受理是正确的。

　 对此，本案原告代理律师宋书国坚决认为：“交通事故”只是法律事实，不是法律关系，一个“交通事故”这样的法律事实可能引起多种多样的法律关系。简单地说，交通事故历来都列入民事诉讼范畴是不准确的。应该说，诸如肇事司机与受害人之间的民事法律关系历来是民事诉讼，但公安部门对交通事故责任认定与行政相对人之间的法律关系从来没有列入过民事诉讼范围。

　 法院不受理当事人不服公安部门责任认定的理由，就是认为责任认定专业性强，法官审不了，而指望法官在审理民事案件过程中，能判断公安部门的责任认定“确有不妥”并“不予采信”，从而使当事人得到司法上的救济，简直是天方夜谭。再说，责任认定是公安部门的行政权，而法院行使的是司法权，行政权和司法权是各自独立的。

　 司法权对行政权只能作合法性审查，在允许当事人对责任认定不服提起行政诉讼过程中，法院也只是对责任认定的合法性进行审查，而不能由法院直接对责任认定作出结论。在行政诉讼中是这样，在民事诉讼中也不能由法院对责任认定直接作出不同于公安机关的结论。

　 而北京市大成律师事务所的脱明忠律师却认为，这个问题应该从三个方面分析：

　 首先，要肯定交通事故责任认定是一种行政行为。

　 交通事故责任认定完全符合行政行为的基本特征：一是交通事故责任认定属于公安行政机关的法定职责，是其依职权作出的一种行政行为，虽然也往往要借助一些技术手段，但它绝不是单纯的技术鉴定；二是交通事故责任认定是某一公安机关，在某一特定时间，就某一特定的交通事故作出的，该认定只适用于该交通事故及有关当事人，是一种具体行政行为；三是交通事故责任认定能产生行政法意义上的法律效果，有可能成为公安机关对违章者作出行政处罚的事实根据。对具体的行政行为依法审查，法律有明确规定。

　 第二，具体的行政行为应该受到法律的有效监督。“有权力必有救济，有权力必有监督”已经成为共识。否则，交通事故责任认定如果发生违反程序、违背事实、错误适用法律的情况，当事人不能及时地行使监督权，惟一的救济方法只能是申请上一级公安机关重新认定。如果不能针对责任行为提起行政诉讼，一旦对重新认定的结论仍然不服，就只能使责任认定行为这种监督停留在部门的内部监督上，而缺少了当事人靠外部监督机制而启动的司法救济程序。这如何体现“依法行政”？

　 第三，对法律法规的适用不能片面理解。从现有法律法规看，一是这方面的规定还不够完善，甚至互相矛盾―――一方面规定当事人仅就责任认定提起的诉讼“不予受理”，另一方面又规定，可对事故责任认定进行审查，如“确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据”。我们认为最终的裁决权应该是人民法院而不是公安行政机关。二是新的规定与过去的规定有冲突的时候，应该按照新的规定执行，这一点本来是不应该有争议的。

　 脱明忠律师还说：交通事故责任认定作为公安机关的一种行政确认行为，应当具有行政可诉性，这一点，无论在理论上还是具体法律规定上都不存在任何障碍。肯定其可诉性，对公安机关的行政行为来说，无疑是一种监督；对交通事故当事人来说，等于保障了一条救济途径。人民法院不予受理此类案件的弊端是明显的，特别是随着司法实践的不断深入和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的实施，交通事故责任认定的不可诉性越来越受到权利保护原则和法制统一原则的诘责。最高法院、公安部《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第四条应尽快明令废止，以彻底消除人民法院受理此类案件时可能产生的分歧。

　 真让我奇怪，律师们并不像北京市交通管理局法制处处长所说的那样意见一致。

　 后来在丰台区法院，我找到立案庭一位姓司马的女同志，她告诉我：她（原告李桂莲）对交通事故责任认定不服，我们已经给了她不予受理的裁定了，我们有规定，交通事故责任认定和医疗事故鉴定，不属于法院民事案件和行政案件的受理范围，我们不予受理。法院不是什么都能管的，交通事故的责任认定和医疗事故的责任认定都是很专业的，医疗事故要找医疗事故鉴定委员会，由他们来认定，那是学术上的事，不是我们法院能裁决的，对交通队作的责任认定也一样，不是我们法院能裁决的，谁的责任大，谁的责任小，我们并不懂呀。

　 对此，原告代理律师宋书国说：丰台法院的说法是错误的，他们混淆了一个问题，道路交通事故责任认定是一个行政行为，责任认定不是伤残评定，伤残评定的技术成分比较大，而交通事故责任认定在行政法规上已经明确规定了。

　 医疗事故的鉴定实际上是一种证据，不是行政行为，是作为中间立场的，这个鉴定结论对纠纷的双方并不当然地具有约束力，必须经过法院审查，能不能作为定案依据还要法院说了算，只有当法院按照证据法的规定，认为可以作为定案依据，把这个鉴定写进判决书的时候，才对双方有约束力。

　 而交通事故责任认定是以职权作出来的，而且这种责任认定只有事故发生地的公安机关可以作出来，他有管辖权，你在这里发生事故就是他管，就由他作责任认定，一旦作出来就有约束力，就有效，除非通过合法途径把它撤销了，否则，你不能认为它是错误的。

　 为什么要有医疗事故鉴定和法医鉴定？正是由于法院不懂，才由有专业知识的人去作鉴定，这恰恰是国家用立法来弥补司法人员不懂专业这一缺陷，而交通事故责任认定既然专业性那么强，如果懂这个知识的人滥用职权怎么办？

　 行政法专家：“简易程序处理，如果对方不同意，就应该按正常程序走”“既然有了新的《解释》，《通知》就应该不起作用，废止了”“既然涉及权利和义务问题，最终有权作出决定的应该是法院”

　 为了弄清这件事的性质，我电话采访了我国一位著名的行政法专家，他说：

　 第一，在没有经过当事人同意的情况下，采用简易程序处理交通事故，是程序上的违法。交警应该征求当事人的意见，按照法律上的规则，简易程序处理如果对方不同意，就应该按正常程序走，而按正常程序，交警就应该画图了。

　 第二，关于道路交通事故责任认定能不能作为行政诉讼案件，可以这样说，自从我国有了行政诉讼制度以后，一直就存在这样一个争论。1992年1月1日，最高人民法院、公安部有一个《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》，其中讲道：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。”

　 但是为什么会有这样一个《通知》呢？就是因为《行政诉讼法》规定了哪些案件法院可以受理，哪些案件法院不受理，但是在可以受理和不受理之间，却有一大块空白，列举不完，无法穷尽，能受理的穷尽不了，不能受理的也穷尽不了。像道路交通事故责任认定的事情，在行政诉讼法中就没有明确，于是就需要有这样一个《通知》。

　 现在这个《通知》应该无效了，因为2000年又有了一个最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的司法解释》。《解释》采取了一种新的方式，明确了有六条不属于人民法院行政诉讼的受案范围，就是说除此以外，人民法院都可以受理，这样就穷尽了。由于1992年《通知》所说的交通事故问题不在这六条之内，就意味着法院可以受理，既然有了新的《解释》，《通知》就应该不起作用，废止了。

　 第三，丰台区法院讲的是个焦点问题。很长时间以来，人们都把交通事故责任认定看做是一种很专业的问题。那么既然是专业问题就应该由专家鉴定了，在这里交通民警就成了专家，他对一种专业问题作出的鉴定，你再去怀疑好像就没有道理了，你怎么能怀疑专家呢？于是有很多人主张对交通事故责任认定不能提起诉讼，但是这里有几个问题：

　 假定这是一个专业问题，但是你交警作出责任认定以后，实际上你就把责任都分配了，影响了当事人的权利和义务，比如我本来应该承担30％的责任，你却让我负全责。所以，既然涉及权利和义务问题，最终有权作出决定的应该是法院，让司法再审查一下很有必要。经过法院审查，如果认为交警作出的责任认定不公平，还可以再组织一次责任认定，请几位高级一些的专家重新进行认定，因为涉及权利义务的问题，必须有救济渠道。

　 据我了解，一些法院的同志也认为，虽然交通事故责任认定涉及专业问题，但是这个专业和医生的专业还是不一样，有些交通事故的鉴定，并不是很复杂的技术问题，当事人自己也懂一些，法官也懂一些，这就涉及交警是否完全站在一个公正和专业的立场上来作这个责任认定了。

　 另外还有一个问题，就是作责任认定的是公安交通队，是行政机关，行政机关作的事应该由行政诉讼来解决，而在此事中，公安机关却把它看成是一个民事问题了，他们说谁主张谁举证，我已经作出决定了，你就要拿出证据证明我错才行。而法院又说，这事我不管。

　 我要说，这个说法不对，因为法院有什么职责，不是由你自己决定的，是法律授权的，法律让你干这个事，你不干不行，这就是你的职责，你不干就是违法，这个问题一定要这样说，我们现在有很多行政机关，老是说，这个事不该我管，那个事不该我管，谁说不该你管？法律规定让你管你就非管不可。行政机关在职权范围内不仅可以做某些事，而且还必须做某些事，还要做好某些事，否则还叫什么行政机关。

　 采访结束，我终于明白，新的《解释》公布了，旧的《通知》就应该随之废止，既然1997年7月1日最高人民法院颁布实施的《关于司法解释工作的若干规定》已经指出：司法解释在颁布了新的法律，或者原法修改、废止，或者制定了新的司法解释后，不再具有法律效力，那么法院就应该受理这个诉讼。

　 原告代理律师宋书国说，当事人李桂莲本来很信任法律，近一年下来她已经被法院弄得有些糊涂了，明明很清楚的事变得不明不白。

　 李桂莲给我看她的一些证明，那都是当时的乘客、目击证人以及后面车的司机给她写的，每份证明都无一例外地写清了当时出事三个车的位置。她本来以为，尽管交警不给画图，她凭着这些证明也能打赢官司，但她哪里知道，根本没有人理她，法院根本不开庭，她的律师也根本见不到法官，更说不上话。现在，李桂莲正在向北京市人民检察院第二分院申请抗诉，同时按审判监督程序也向北京市第二中级人民法院申请再审。

　 毫无疑问，法律的权威性在于它的统一性。在几份《最高人民法院公报》上，我看到了这样的案例：“福建李治芳不服交通事故责任重新认定决定案”，“四川罗伦福不服道路交通事故责任认定案”，被告都是当地交通支队，而当地法院都受理了，并且判交通支队败诉。

　 无独有偶。我在今年2月16日看到两条新闻：一是，贵阳市公安局云岩分局黔灵派出所一辆警车在路口左转弯时从右侧撞向农民陈国群的长安货车右边车门，造成副驾驶座被撞坏，所幸陈本人只受了些轻伤。而贵阳市公安局交警支队一大队在进行事故责任认定时，却以警车是在执行任务为由，认定事故责任要由陈全部承担（《江南时报》）。

　 二是，雅安市公安局交警支队宣传科负责人居红驾驶未经年检的奥拓车撞向两名行人，造成严重后果。最后交警部门认定：两行人酒后未走路边与此次交通事故有因果关系，应负主要责任；居红没有遵守“安全通行原则”，应负事故的次要责任（新华网“焦点网谈”）。

　 交管部门这样认定责任能让人接受吗？如果不接受，就真的没有任何法律救济途径了吗？