上级政府和下级政府之间、同级政府和所属部门之间，为了经济目标或者其他单一事项而订立合同的现象，在全国已经流行多年，至今还在流行。据9月5日《时代商报》报道，9月6日，辽宁省政府将与各市市长签订责任状，确保拖欠农民工工资的遗留问题提前到2005年完成，今年将要解决60％的遗留欠薪。

　 辽宁省政 府解决农民工工资的努力值得赞赏和欢迎，但是同下级政府市长签订责任状的形式，却很不妥当，也没有必要。

　 责任状应属于合同范畴。《中华人民共和国合同法》第二条第一款中规定：“合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议”；第三条规定：“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方”。

　 行政上下级之间不是民事关系，不适宜签订合同；不是平等的组织关系，更不适宜签订合同。从实际情况看，上下级政府和同级政府及其部门之间的合同，一律是上级提出目标，下级被迫签订；上级依据行政权力，把自己的意志强加给下级，完全是一种不平等“合同”。

　 以此衡量，行政上下级之间的合同，虽然大家见惯不惊，但它实在是一种不合法的无效合同。这类无效的合同经常出现，乃是中国特色的一种怪现象。

　 从我国行政体制来看，行政上下级之间签订合同完全是多余的。行政上下级之间是一种领导和被领导关系。上级的指令，下级必须执行；有意见可以保留和申诉，但在上级改变决定之前，必须无条件地服从。所以，上级给下级下达工作任务，当然要考虑下级的承受能力，但是指令一旦下达，就容不得下级讨价还价。换一种说法就是，下级对上级的指令，有合同要执行，没有合同也要执行。

　 据笔者耳闻目睹的事实，这种上下级合同从来就没有严格地执行过。如果指标过高，下级确实无力执行，那么下级只要虚与应付就行了，上级并不认真追究。如果指标合适，那么下级事实上并不是执行合同，而是在完成本职工作。

　 作为法治政府，依法行政要贯穿在一切工作之中。这种不合法律和画蛇添足的行政上下级合同，不能再出现在我国政治舞台上了。