核心提示

　 6月18日，一个崭新的权力机构―――村务监督委员会―――出现在浙江省武义县后陈村。在村级权力架构中，它和党支部、村民委员会并列，其成员由村民直选产生，行使监督村务的权力。

　 今年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，提出要“强化村务管理的监督制约机制，设立村务公开监督小组”。武义县农村这一创造性的实践，与中央文件精神不谋而合。

　 明年5月，这一改革举措将在武义县570多个行政村全面推开。

　 张舍南曾到县里上访，现在，他成了村里解决上访问题机构的头儿。

　 这个机构叫“后陈村村务监督委员会”（以下简称监委会）。在浙江省金华市武义县后陈村的权力架构中，它和党支部、村民委员会并列。张舍南是第一任主任，此外还有两名成员。

　 村民们说，现在有了问题，或是对村干部不信任，上访还不如找监委会，“这就是我们村的王法，这就是民主政治的权力平衡”。

　 11月8日，忙碌了一天的张舍南，在办公室接受采访时说：“我跟村民们说，只要有问题，就来找我好了，监委会监督村里的一切事情，我不怕得罪人”。

　 武义县县委副书记、纪委书记骆瑞生，是这个机构的直接策划者。他说：“农村实现民主直选之后，更多的问题是如何对选出来的干部进行监督。没有监督，基层民主就只走了一半。”

　 “半拉子民主”留下漏洞，一年里，县城周围5个村的“一把手”因为违纪被处理，村民上访不断

　 现有347户、近900名村民的后陈村，属于武义县白洋街道办事处。近年来，武义县加快了城镇化进程，征用了县城周边的大片土地，包括后陈村。村里因此获得巨额土地征用费。

　 “在我们这里，一个村支书掌握的资金可能比街道干部、县里的干部还多。”一位县里的干部说。

　 在巨大的经济利益面前，一些民选出来的村官，不为选举人着想，而是谋私利，农村的“民主选举”理念越来越受到村民们的怀疑。

　 2003年，白洋街道办事处管辖的行政村里，5个村支书因为违纪被处理，让街道纪委书记徐向阳焦头烂额。“我们街道毗邻县城，近70％的土地被征用，土地资源转化为大量货币。经济利益面前没有民主监督，加上村干部素质不齐，村集体容易滋生腐败。”

　 在徐向阳的记忆里，2003年“充斥着上访和矛盾”。“不少村民不满村干部的做法，不满村里的财务公开制度，直接跑到我的办公室告状、闹事，甚至跑到县里、省里和中央上访。”

　 这种选举后没有监督的状态，曾被民政部基层政权和社区建设司农村处处长王金华称为“半拉子民主”。他说，长期以来，人们用“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”来形容村民民主自治，四个“民主”里，选举是基础，“我们的主要精力放在选举上，后三个‘民主’却不太协调、不太平衡”。

　 村里“闹”起来，县里也不安宁。

　 县纪委书记骆瑞生说，从武义县来看，凡是经济发展较快的村，都存在这样的矛盾。“一大笔钱到了村集体，村干部怎么花，花了多少，老百姓没有知情权。这成了矛盾的焦点。”

　 骆瑞生说，老百姓把问题反映到乡镇和街道，要求对村里财务进行审计，可审计只能按照村里提供的材料和账目进行。“审计没有结果，老百姓就骂我们官官相护”。事情反映到县里，全县共有570多个行政村，“哪里有这么多的精力挨个村去查”？

　 从教育入手，还是从制度入手？骆瑞生“舌战群儒”

　 “一年里处理了5个村支书，你想想我们的压力有多大！”白洋街道办事处纪委书记徐向阳说，为了改变“选举时有民主，选举后无民主”的状态，街道办事处党委经过研究，决定从今年3月开始，搞一个“村官廉政工程”，从教育入手，加强村级党员干部的党风廉政建设。

　 街道办事处的意见上报给县里，刚从农村调研回来的骆瑞生说，真的要改，就要从制度上来个根本性的改变，否则还是没有好日子过。

　 村民们有组织的上访，给了骆瑞生改革的灵感。

　 为了上访成功，不少村民自发组织起来，推选出一个领头人，对村干部的活动进行监督，对他们认为有问题的村务进行调查，联名向各级政府反映。骆瑞生说，“民间自发成立的监督机构，让我们立刻想到成立一个类似的民选机构，专门对村务进行监督”。

　 就在这时，浙江温岭市石塘镇金星村成立了“村民代表监督管理委员会”，但主任由村党支部书记兼任。“由村党支部书记兼任主任，在制度设计上是有缺陷的。监督和管理不能放在一起，否则就没有有效的监督。”至此，被当地干部形容为“这次改革总设计师”的骆瑞生，有了比较清晰的想法。

　 一个崭新的权力机构―――“村务监督委员会”―――第一次出现在浙江的农村。“为了实施有效的监督，我们去掉了‘管理’二字，这个机构与党支部和村委会并列。并规定，监委会候选人应是非村支两委成员及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等直系亲属的村民代表”。

　 今年6月18日，武义县在后陈村进行试点，几轮选举后，张舍南脱颖而出。村民代表陈华寿投了张舍南一票，“他文化好，在村里有影响力，以前还干过财务，监督村里的财务比较有经验”。

　 试点工作很快在县里炸开了锅，包括不少县领导对此也提出了不同意见。“每次开会，纪委骆书记都要说服持不同意见的人，真有点舌战群儒的味道。”武义县纪委、监察局的一位领导说，如果没有骆瑞生的坚持，恐怕改革早进行不下去了。

　 骆瑞生说，县里最初争议的焦点有四个方面。

　 第一，怎么处理监委会和村党支部的关系？最初的规定是“监委会在党支部的正确领导下”，后来觉得“正确”二字不太妥当，又去掉了。二者关系的最后界定是：当党支部书记以村务干部身份出现时，监委会有权进行监督，而当其处理党务工作时，监委会没有监督权，只有建议权。

　 第二，成立监委会是否违反《村民委员会组织法》？因为该法律中没有明确界定监委会的概念。

　 骆瑞生说，作为行政机关，如果没有法律授权，其存在就是不允许的。“可是，村民委员会是村民的自治机构。”骆瑞生说，《宪法》明确规定了公民的管理、监督和参与的权利，监委会由村民代表大会直接选举，应该是合法的。

　 第三，监委会会不会成为党支部和村委会工作上的阻力？不少人担心选举上来的人是“刁民”，会天天找村委会的“麻烦”。“事实上，我们有一套严格的程序，如果监委会不能很好地履行自己的职责，党支部可以提请村民代表大会讨论，对其进行罢免。”

　 据对白洋街道办事处49个村的调查，95％的监委会成员，群众满意，村干部也满意；只有5％的成员是群众满意，而村干部不满意。“成员中很多是当初喜欢上访的村民。”

　 第四，设立监委会不会增加村里的管理成本？骆瑞生说，任何机制和机构都需要成本，但要看投入和产出的比例。按照《后陈村村务管理制度》对监委会三名成员的定岗误工补贴，主任全年约480元，两名委员全年约360元，总计1200元。加上其他一些开支，一年不会超过3000元。

　 “后陈村监委会在不到一个月的时间里，已经为村里增收节支约30万元。成本和产出的比例，显而易见。”骆瑞生说。

　 公开招标21次，所有发票都要过监委会成员的手。村民们说，张舍南的权力越大，他们越放心

　 在张舍南的办公室里，仅有两张桌子，堆满了钢管、水泥等建筑材料，“这些材料，是村委会经过监委会审核批准，刚刚购买的”。

　 在张舍南的笔记本上，密密麻麻地写满了他亲手经办的“村里的大事”。

　 以前，村里的卫生清扫工作承包给谁，由村干部说了算，现在，张舍南要求招标，谁的费用低就承包给谁；以前，村砂场的运输由村干部决定找人用拖拉机运送，每车15元，现在，张舍南提出公开招标，结果中标者拖拉机运费每车只要4．49元；以前，村里养鱼的池塘，由村干部决定承包给谁，现在，张舍南要求公开招标，谁向村里交纳的钱多就交给谁……

　 在村务公开栏里，张贴着最近一个月的财务支出情况，上面有张舍南的签名，每一笔支出都是监委会成员核算过的。

　 村民们说，张舍南的权力越大，他们越放心。

　 上任以来，最让张舍南激动的一次权力行使，是组织了村里有史以来的第一次听证会。

　 后陈村党支部书记胡文法介绍说，按照武义县有关土地征用的文件，土地征用费的60％必须用于村里经济的长远发展。所以，后陈村拿到土地征用费后，人均发放了7000元作为个人补偿，党支部和村委会决定将剩余的近1000万元资金作为投资经费，在村留地上建造建筑面积近2．8万平方米的标准厂房，出租给企业。“这是村里最大的一笔开销，需要听取所有村民的意见。”张舍南说，听证会的主题就是厂房建设和出租事宜。

　 今年7月15日下午，在后陈村村务办公楼二楼会议室里，30多位被选为听证会代表的村民，纷纷发表自己的意见，他们情绪高昂。

　 胡文法在听证会上介绍说，为了尽快得到收益，村里已经同县热能机械工程有限公司达成初步协议，一期厂房建成后，租给该公司。租期为20年，每平方米租价双方商定为50元，一年租金约为130万元。

　 听证会整整举行了3个小时。村民们从不同角度提出很多意见和看法。有的村民认为出租20年，时间太长，建议村里进行公开招标；有的村民认为租金目前可以接受，但因为租期长达20年，考虑到通货膨胀等因素，租金应该有相应的浮动范围；有的村民担心厂房经营会破坏村里的生活环境。

　 听证会在保障村民们利益的同时，加大了监委会在村里的影响。

　 对于“大权在握”的监委会，村干部们也持欢迎态度。

　 村党支部书记胡文法说，成立监委会前，村干部如果不干事情，老百姓会骂你“不为村里谋福利”，干了事情吧，骂得更厉害，说你“打着为村民服务的幌子谋私利”。

　 “监委会成立后，我们干事情放心了。村里的一切事情都在监督下进行，村民觉得公开透明，也理解了村干部的工作。我们的成就感越来越强烈。”胡文法说，前不久发生了一件事，如果没有监委会，“村干部怕是跳进黄河也洗不清”。

　 事情是这样的：村里工程建设需要大量水泥，按照市场规律，水泥一般是上半年便宜，下半年涨价。村干部开会研究，经监委会批准，决定上半年先购买200吨水泥，当时的价格大约是每吨300元。没想到，今年下半年，由于国家宏观调控得力，水泥价格非但没有上涨，反而降至每吨260元。“好在购买水泥的全过程都在监委会的监督下进行，他们负责对村民进行解释。如果在以前，村民一定会说村干部贪污了差价。”

　 “在农村自治过程中，必须有权力制衡，这是提高执政能力的重要体现”

　 在向其他村推行监委会制度的过程中，新的争议和矛盾显现出来。有人提出，今后如果都按照这种制度进行民主决策，那么当县里有重大工程，而村里又无法通过时怎么办？

　 面对这样的质疑，骆瑞生回答得很轻松：“村民不愿征地，肯定有原因，我们首先要考虑自己有没有做错的地方。如果村民真的想不通，说明县里工作还不到位。只要真是为了公众的利益，我想村民不会不同意。”

　 今年7月，中央下发《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，提出要“强化村务管理的监督制约机制，设立村务公开监督小组”。后陈村试点成功，而且这种做法与中央文件的精神不谋而合，让骆瑞生增强了推行这套制度的信心。

　 最近，武义县将对已经选举出来的监委会成员以及村干部集中进行培训。针对监委会，县里建立了垂直的管理系统，村里成立监委会，乡镇和街道办事处设立村务公开民主管理领导小组，县里同样设立村务公开民主管理领导小组，由县委书记任组长，并在纪委设办公室。2005年5月，武义县将在570多个行政村全面推行监委会制度。

　 骆瑞生说：“因为经济发展快一步，所以问题和改革都出现在我们这里，不过，这将是整个中国农村未来必将遇到的重大问题。在农村的自治过程中，必须有权力的制衡，必须走群众路线，这是提高党的执政能力的重要体现。”