广东汕头一部地方法规中近半条文涉及罚款。广东省人大常委会会议审议《汕头市城市市容环境卫生管理条例》（下简称《条例》）时，有委员当庭直呼：法不等于罚，管理条例切莫变成了“处罚条例”（据《信息时报》）。

　 一部地方法规中近半条文涉及罚款，并不是问题。问题在于“罚款法”如何摆脱“效益背反” 宿命？经济学上的“效益背反”现象是如此解释的：一个管理系统内的若干要素之间存在着损益的矛盾，即其中一个要素的优化和利益发生的同时，必然会存在另一个或另几个要素的利益损失。这是一种此消彼涨、此盈彼亏的现象。

　 用“效益背反”来透析“罚款法”，就在于在所有的执法行为中，罚款看似最便捷、最立竿见影和执法成本最小，一个市民乱扔废纸，执法人员瞅见了，掏出一张罚单，“交100元！”市民乖乖交钱，执法行为短时间内获得执行。

　 其实，罚款作为执法管理中最终端的模式，恰恰也是最“低级”的模式，无法大面积推广。罚款首先被局限于日常生活的轻微违法违章行为，它不触及严重犯罪，犯不着上法庭、由法官进行判决。因此，罚款常常要面对多种悖论的纠缠：重罚理念希望获得高效的惩戒性，但假设吐一口痰要被处以2000元罚款，就背离了法治中的“罚责一致”原则：性质并不严重的越轨者承受过重的惩罚。如果被罚者拒绝交纳，执法者是否可以依据《汕头市城市市容环境卫生管理条例》“升级”执法行为，将其扣押、拘留呢？显然，“条例”无权授予执法者如此权力，这就构成了第二重悖论：面对违法后的再违法，“条例”本身不可能给出更多的处置手段。

　 经济学还有一个著名的“二八定律”，套用到法学，就是法律只负责惩治全体民众中少于20％的违法者，执法就是“少数人（执法者）对少数人（违法者）的管制”。如果人人违法，法律就丧失了存在与落实的基础。我们以往最常见的“随地吐痰罚款”现象，在如今的城市已经很少见，在农村恐怕从来就没有实施过。一方面是因为城市市民素质普遍提高，已经形成“禁止随地吐痰”的公德约束，另一方面在农村，如果大家还保留着随地吐痰的不良习惯，执法者也根本无法抽调如此多的人力去一一管理。

　 如果《汕头市城市市容环境卫生管理条例》近半条文涉及罚款，制定者首先要自我审核是否符合“二八定律”，法规中所规定的“从建筑物、构筑物、车辆上向外泼水、抛掷废弃物等，可处50元以上500元以下罚款。”条文，明显就存在“执法难”的症结。对于从建筑物、车辆上向外泼水，由于发生于瞬间，或者关联者甚多，执法者的“举证尴尬“很难获得技术解决。

　 一部地方法规中近半数条文涉及罚款。意味着执法者从此要付出巨大的执法成本：必须要现场执法、当场拿获违法行为和违法者，解决取证问题；然后要确保当事人接受处罚，如果被罚者不接受，能在短时间内采用其他合法手段，完成执法意图，保证执法效率；普遍性的罚款行为能够起到预期的警示效果，让其他人从此引以为戒，完成执法的“小成本纠错”宗旨。就以上三点来看，“罚款法”很难在各个环节做到一气贯通，滴水不漏。

　 这就是“罚款法”第三重悖论的命门所在，它只看到了罚款的简便，却忽视了“重罚主义”带给民众的心理抗拒、牵涉到的执法成本以及警惕“罚款经济”死灰重燃要付出的另一层内部监督成本。