“制度不同于法律”，言下之意，法律必须切实遵守，而制度可以自由裁量：对自己有利的就奉为圭臬，对自己不利则视若粪土———当然，此处的“自己”往往不是社会公益，而只是部门利益。翻开《现代汉语词典》，“制度”被解释为：要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。看来，“制度”在本意上也是必须切实遵守的，而不只是忽悠人的花架子。不过，特定情况下，比如当“制度”是一种人所共知的“恶”，过去叫“逆天而行”，现在叫“违背民意”，这种情况下，公然抵制该“制度”就是一种“替天行道”、“为民请命”式的壮举。

    那么，内蒙古的户籍新政“制度”属于哪种情况呢？我看，哪种情况都不是。首先，内蒙古自治区公安厅自认自己制定的户籍新政与法律不可同日而语，并对下级部门拒绝执行感到“无能为力”，这说明他们自己都不把它当“制度”。既然不是“制度”，而只是可以任意拿捏的“一纸空文”，又怎能要求下级机关“共同遵守”呢？再者，“保障公民迁居和户口迁移自由”显然不是公认的“恶”，而是基本的人权要求，是不可或缺的必要之“善”，盟市公安局对公安厅户籍新政的抵制，反倒是一种阻碍进步潮流的“恶”了。

    这场内蒙古户籍新政风波，留给我们品评的实际是一种“制而不度”的“制度”乱象。制定“制度”的，只关注制定不关注执行；执行“制度”的，自己有权决定执行什么样的“制度”。

    呼市政府的一位秘书长表示，至今尚未得知公安厅的新户籍制度的具体内容，更不知道要在今年1月1日起执行。由此，我们已经不难想像“制度”的制定者究竟是怎么制定“制度”的了。制定“制度”时，有没有征集下级机关意见，有没有经过必要的公开程序，还是上级部门“拍脑袋”说了算？当然，与“制度”制定者相比，“制度”执行者一点也不逊色。说不执行就不执行，你奈我何？

    奇怪的是，矛盾的两者竟然能够和平相处———下级面对上级要求既“我行我素”，上级面对下级抵制亦“无能为力”。只有一个理由能解释清楚，那就是：上级“制”完为止、下不为“度”，下级束阁上“制”、“度”下自主。前者“制而不度”，后者“度而无制”。

    在眼下这样一个“制度主义时代”，“制度”常被人置于拯救公正与规范之利器的高度，乃至言必称“完善制度”之类。可是，“制度”一旦被偷换成“制而不度”，正如人们常说“我们不缺法律而缺执行”一样，会不会又是一个“看上去很美”？因此，所谓“完善制度”，首先需要完善的是制定制度的“制度”和执行制度的“制度”，缺少这二者，“制度”就只能是一只“没有翅膀的鸟”，想飞也飞不起来。