村务公开、民主管理是近年来党和国家大力倡导的一项重要举措。2004年6月22日,中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，对村务公开、民主管理工作提出重要指导。近年来，各地村务公开、民主管理工作普遍开展起来。近日，记者随全国村务公开督查小组赴新疆维吾尔自治区、宁夏回族自治区调研，切身体会到村务公开、民主管理正一步步地扎根农村、深入人心。

    是不是做表面文章

    “村务公开，哪能真公开，做做表面文章罢了，村里的事还不是村干部说了算？”不止一次听到一些人这样说，在入村采访之前，记者也对此抱有疑问。但随着采访的深入，疑问逐渐被打消。

    记者在新疆、宁夏两地采访时了解到，有90％以上的村设立了村务公开栏，村里的财务开支、计划生育政策的落实、救灾救济物的发放、农业税费使用、困难户减免、土地调整、土地征用补偿及拆迁、干部工资及补贴、招待费等都向村民张榜公布，村民可随时查看并提出质疑。

    据介绍，村务公开目前正在做到深度和广度上不断延伸：在内容上由侧重于财务公开向村公共事务公开延伸，在程序上从公开办事结果向事前、事中、事后全过程公开延伸，在时间上从定时公开向随时公开延伸。目前大部分村都实行了村务公开，但公开的程度有所区别，有些比较先进的村除坚持按月定期公开外，对事关群众切身利益又需办理的热点、难点以及重大村务的处理情况，随时进行公开，接收群众的监督。

    此外，每次新的村委会产生后，都按规定每10户推选一名村民代表，他们是干群联系的纽带和桥梁。有事先向代表公开，通过代表再向村民宣传，比“公开栏”、“明白纸”更快捷、明白，村民亲切地称他们为“小喇叭”。

    村民们说，村务公开实际上是“还百姓一个明白，还干部一个清白”。由于干部实行了真正的民主选举，工作过程由村民打分，村干部必须依靠群众、尊重群众，事事同群众商量；由于村民有了对村务最广泛的知情权、参与权、决策权和监督权，村民也逐渐改变对干部的不信任，有话愿意对干部讲，有事愿意同干部说，长期以来形成的“见了干部想发火，干群说话就吵架，干部办事就猜疑“的局面已成历史。

    “五步决策法”

    记者在采访过程中了解到，目前大部分村都不同程度地坚持了民主决策，并不断探索各种有效的方式：有的村成立村民议事会，对村里重大事务实行“一事一议”；有的村确立了村级事务民主听证制度，村民定期听取村“两委”工作报告，并可提出质询，村“两委”当面答复；还有的村在实践中总结出民主决策的一套程序，如新疆维吾尔自治区新源县新源镇实行的“五步决策法”，从“选”、“亮”、“审”、“定”、“督”5个步骤入手，实施“民事民决”。

    民意调查“选”事。每年年初由各村“两委”通过召开座谈会、入户调查发放《意见征询表》等形式，开展一次民情民意调查，掌握群众所需所盼，从中筛选出村级重大事务决策议题。对筛选出来的包括新农村建设、公益事业、基础设施建设、机动地发包等方面的事项，由村“两委”召开联席会进行讨论，拟定重大事务决策的初步方案。

    公开公正“亮”事。初步方案在村务公开栏和人口居住比较集中的地方张榜公布，征求村民意见，并根据征求意见的情况，对初步方案进行修订完善。

    回访调查“审”事。对公示后群众无异议的初步方案，及时上报至乡镇党委、政府，村里再就拟定方案的科学性、可行性和群众意愿等情况进行一次回访调查，由村民审核把关。

    群众票决“定”事。对乡镇审核通过的事项，村“两委”分别召开党员大会、村民代表大会票决。参会人数必须达到应到人数的2／3以上，且赞成票达到实到人数的半数以上方可有效。通过后，将方案和票决结果在村务公开栏进行公布，再次接受群众监督，对公示无异议的进行实施。

    全程把关“督”事。对确实实施的村级重大事项，由村“两委”及时制定详细项目实施计划书或时间安排表，明确项目负责人，并在村务公开监督小组和民主理财小组的监督下组织实施，定期公布项目实施进度和财务使用情况。

    新源镇团结村是一个以农业为主的村庄，今年年初在民意调查时，部分村民反映村里的道路不好，都是土路，坑洼不平，春天扬沙，夏天淤泥，村里的人不出去，村外的人进不来，成为村里闭塞落后的主要原因。经过村“两委”再三讨论、酝酿并提交村民代表大会表决通过后，又经过全村85％以上的户主代表签字同意后，决定通过争取项目资金、镇村补贴和村民集资对所有主干道及巷道3万余平方米进行硬化。村民集资具体方案为：全村每人拿出0．2亩口粮地，由集体负责统一招标一次性租赁5年，约30万元；另外，出售村集体林带11条，约25万元，共计55万元用于修建柏油路面和水泥路面。此外，争取县项目资金78.75万元用于巷道和村办公室前街道的柏油铺设。

    记者在该村采访时，村里正在热火朝天地修路。记者问一个村民是否赞成修路，他说：“当然啦，修路是好事啊，要不然的话，只要一下雨，就得穿着雨靴去镇上，太不方便啦。虽然我们村离县城比较近，但就因为路不好，人家没人来投资。这条路修好了，估计我们就会有好日子了，你说是不是，老张？”老张是村民选出来的该项目的监督员，他笑着点了点头。记者问他们对整个项目实施过程是否完全放心，老张说：“最后路修好了是大家看得见的，招标合同、镇里的批文都在公开栏里贴着的，应该没有什么问题。再说，还有我们这些监督员全程监督嘛！”

    村民理财小组的“五牙子章”

    时间：2006年1月5日

    地点：村办公室

    参加人员：理财小组全体成员及各队队长

    内容：审核各队支出凭证

    第一生产队11张支出发票，合计4417元

    第二生产队2张支出凭证，合计347元（两笔不符合报销制度抽出）

    第十一队19张支出凭证，合计2146.32元

    ……

    这是记者在宁夏回族自治区中宁县余丁乡永兴村看到的一份会议记录，从中我们可以看到该村的财务真正做到了面向村民公开。在村队财务收支这类群众关注的敏感问题上，永兴村将所有收入一律及时据实入账，所有支出都由村民理财小组从原始发票监督。经村民选举，村里确定5名理财小组成员，并刻制由五等分组成的村民理财小组审核印章，理财小组成员每人掌管一份，村民称之为“五牙子章”。所有开支发票都必须经村民主理财小组全体成员逐一审核，加盖审核印章后，方可由村委会主任审批报账；所有公开的内容，都必须经村民主理财小组成员共同审核并在公开档案上加盖印章后张榜公开。

    村务公开的重点是财务公开，目前各村基本上都成立了民主理财小组，对村级财务支出进行监督管理。还有的村实行财务开支“唱票制”，村级各类开支票据在每季度的村代表大会上由财务人员逐票进行公开，经半数以上村民代表同意方可入账，否则由经办人员自己掏腰包。如2005年7月,新疆阜康市东戈壁村理财小组审议出村主任的3514元接待费不符合村级接待费“零控制”的规定，最后村主任自己掏腰包。还有该市娘娘庙村党支部书记为村里制作的价值320元的宣传板面不能报销，原因是板面的价格没有提前经过村务公开监督小组和民主理财小组的审议。

    “村财乡管”的利弊得失

    近年来，为了加强财务管理，一些地方实行了乡会计委托代管制，即经村委会同意，将村级资金集中归乡镇统一管理，村里的费用开支，凭预算申请报告支取，在乡镇备案，俗称“村财乡管”。据介绍，这是多年来大家普遍感觉较好的一种财务管理模式，既能让老百姓放心，也能还村干部清白。但也有人认为，“村财乡管”违反了村民自治的理念，是村级民主的倒退。

    在此次调研过程中，全国村务公开督查组的一位人士告诉记者，这种模式是下面自发探讨并实行的，其形成背景是：一些村财务监督制度不够健全，个别村干部把持财政，村民对村里的财务支出不放心，频频上访；而另一方面，自取消农业税以来，乡镇一级财务工作量减少，一些乡干部没事做，就把村级财务管理的事揽过来。

    该人士告诉记者，目前这种模式大体运行较好，但也显示出一些问题，如集体财产和国有财产不分，有的乡政府把账混在一起，造成一些麻烦。今年，全国村务公开领导小组办公室就接到一项举报，甲村因欠债被告上法院。法院依法冻结其集体财产，但由于各村的钱都在一个账上，结果其他村都取不出钱来。还有的地方反映村里的钱被乡上挪用，有的村里要用钱，还得请乡干部吃饭。因此，“村财乡管”实际是在村民自治的基础上多了一个“婆婆”来管账。但在民主监督制度尚未完全成熟的情况下，可作为一种权益之计，未来的方向应该是“谁家的田谁管”，还老百姓真正的民主。

    实际上，就村级财务“管”还是“放”，各地都在不断探索过程中。在新疆伊犁地区，目前正在探讨将村民民主理财与上级监管有机结合起来，确立了财务监管的基本原则，即确保村级财务的“六权不变”：资产所有权不变、资金所有权不变、财务审批权不变、财产处置权不变、财务监督权不变、收益分配权不变。在“六权不变”的基础上，确立了财务监管的具体内容。乡里定期对村民主理财小组组长成员进行财务知识培训，规范理财小组的工作步骤和方法。此外，在乡里统一设立监管机构“村级财务服务中心”，隶属乡财政所，配备专职专业人员3~5名。村会计、出纳按规定时间（通常为每季，财务往来多的村为一至两个月），送上村级财务的原始凭据和账目，接受上级财务监管；“服务中心”在规定时间内（一般为5个工作日）必须完成监管的各项任务，向村里发回监管结果——“七表一结论”，即资金余额表、现金收支明细表，固定资产明细表、内部往来明细表、长短期借款明细表、应付款项明细表、收入支出明细表和书面审计结论。村里收到监管结果后，及时向村民公开。

    照片：新疆维吾尔自治区新源县那拉提镇那拉提村党支部书记巴合提·木萨（左二）在向村民介绍村务公开的情况。 王俊秀摄