制度缺陷是房地产领域腐败高发之因

    神奇的手点石成金

    本报记者 郑燕峰 董伟 刘声

    商业贿赂是助推房价虚高的重要因素之一

    中国现在不知有多少人要在一生最美好的时光，为购房而沉沦于“苦役”？

    山东经济学院教授郭松海委员说，依据世界主要国家和地区人均GDP在1000美元至3000美元阶段的消费结构变动规律，居民住房消费支出一般占到家庭收入比重的15％~30％，超过30％的家庭即存在着过度负担。

    “调查表明，目前31.8％的购房者月供占到月收入的50％以上，已超过国际上公认的住房消费警戒线。”

    郭松海委员认为，为稳定房价，政府应履行社会公共管理职责，合理调整住房供给结构。像北京、南京、青岛等房价收入比超过10倍的城市，限价商品房比例应达到30％至40％。

    “有关部委明文要求各地住宅建设70％~80％应建经济适用房，但实际情况是，大多数地方经济适用房占全年竣工住房面积不足6％，远远满足不了中低收入人群的需求。”

    “这离国家要求还远着呢。”郭松海委员说：“经济适用房审批管理中存在不少漏洞，导致原本强调保障功能、意在解决中低收入人群住房问题的经济适用房，却大量流入富人手中。”

    “商业贿赂是助推房价虚高的一个重要因素。”郭松海委员认为，当前房地产领域可谓商业贿赂重灾区。“有的地方政府和开发商成为了利益共同体，揭开房地产领域的商业贿赂肯定是触目惊心的。”

    最高人民检察院和建设部去年9月在北京联合公布全国建设系统20起商业贿赂违法犯罪典型案例，其中包括曾向北京市交通局原副局长、首发公司董事长兼党委书记毕玉玺行贿的北京市通州宋庄建筑公司及原法定代表人张桂军单位行贿案等重要案件。2005年3月，毕玉玺因犯受贿罪、私分国有资产罪被法院一审判处死缓。

    另外，像四川南充“大都会案”查处了涉及市级领导及建设、规划、工商等部门的各级领导干部16人。安庆“大园小区案”查处涉及规划、物价、人防、建设、房产等部门的各级干部18人。

    房地产市场的腐败景象触目惊心

    “近年来落马的贪官几乎都与房地产领域腐败有关。”郭松海委员说，房地产市场的“腐败板块”正呈现出令人触目惊心的图景。

    比如土地市场的假招标、假挂牌、假拍卖、真协议；市场交易中工业用地转为商业用地，价格会直线飙升，而土地用途变更的权力掌握在土地规划领导小组手中，但实际决定权又往往由分管副市长和副秘书长说了算。

    又如，因目前规划部门的自由裁量权太大，随意变更规划，如控制性详细规划的变更，一个中等项目容积率提高零点几个百分点，就会增加数千万元的收入；神奇的手，可谓点“石”成金。

    今年1月24日，建设部部长汪光焘在全国建设系统党风廉政建设工作会议上说，工程建设领域的商业贿赂问题较为突出。房地产领域的官商勾结、权钱交易问题相当严重，已成为腐败现象易发多发的重点领域。

    2006年1月~7月，全国检察机关共立案侦查建设领域商业贿赂犯罪案件1608件,占同期商业贿赂犯罪案件总数的26.31％。最高人民检察院反贪污贿赂总局局长王建明说：“这说明工程建设领域治理商业贿赂工作任务非常艰巨。”

    有关数据显示，2005年中国建设系统发现并查处的148件经济案件中，大多数都涉及到商业贿赂。

    怎能用老百姓供房血汗钱给商业贿赂埋单？

    房地产领域腐败为何高发？郭松海委员认为，重要原因是与制度缺陷有关，还有惩罚机制缺位。在很多情况下，开发商寻租于主管部门，就能基本满足要求，贪官权力托市，与开发商一拍即合，结成利益共同体。

    “怎能用老百姓供房血汗钱给商业贿赂埋单呢？”郭松海委员建议从3个方面加强制度建设，杜绝和防范各种商业贿赂的腐败行为。“第一，要健全监督机制，把公共权力置于法制和人民群众的有效监督之下。”他认为，如果不对行政权力予以制衡，商人的唯利是图和“审批权力”的结合，必然造成金钱和权力的交换，导致腐败滋生。

    郭委员具体解释，例如要强化公众对房地产开发实施的监督；加快规划审批监控体系建设；进一步健全对房地产、市政公用市场监管制度；加强后续监管，建立科学合理的房地产行政管理和监控机制；完善行政执法责任制和评议考核制；制定行政效能投诉、行政过错责任追究办法。

    “第二，实行项目审批责任制。”郭松海指出，现在一些项目在审批过程中，名为公开招标，暗地里却是一套约定俗成、心照不宣的“潜规则”，这在一些权力部门间暗自潜行。“应切实落实责任制，谁允许规划指标不完全的项目上市交易，谁私自更改指标，就应该追究谁的责任。”

    “第三，建立公开、透明的房地产市场，才能尽量防止腐败行为。”郭委员建议，与老百姓利益密切相关的房地产开发规划要办事公开，土地审批、城市拆迁、房屋开发整个程序等都要公开，实行公开招投标，把整个工程暴露在群众的视线中，缩小不良操作空间。本报北京3月9日电

    “医药代表洪水般涌来，根本封堵不住”，委员呼吁——

    不能让医生成为制药公司的批发商

    本报记者 董伟 王亦君

    在今年两会前，方廷钰委员收到了一名老医生的来信。信中说，“医药代表又追到医生屁股后面去了，商业贿赂的链子没有被砍断。”老医生希望他把这个情况一定带到两会上来。

    方廷钰认为，医疗卫生领域的商业贿赂在经过一段时间的治理后，确实已经大为收敛，但是仍然不能掉以轻心，否则卷土重来也未可知。另一位不愿透露姓名的政协委员也同样不乐观。他说，“商业贿赂绝对需要我们给予重视。当医药代表如洪水般涌来的时候，已有的堤坝根本封堵不住。”

    何况这个堤坝本身就不怎么牢固。与创造的价值相比，中国医师的合法收入偏低。这至少引发了两方面的效应：一是在医师的岗位上，为自己创造足够多的“不合法”收入；二是由于不愿违背“希波拉底誓言”，许多医师虽然没有为自己创造足够多的“不合法”收入，但缺乏充分的激励去坚持他们的医学研究，并努力为患者提供优质医疗服务。

    另外，医药领域在国际上已经形成了完善的公关体制。国际药企巨头在把它们的产品带入中国的同时，也把各种各样的营销带了进来。早在40年前，美国人就发现：“每年，大约60个制药公司花费大约7．5亿美元来引诱、纵容和哄骗美国的18万名医生——他们是美国最小的一个市场，目的就是推销药品。也许可以公平地说，在美国，没有别的群体像医生这样被百般的追捧和强求。事实上他们成为制药公司的批发商。”

    在这种情况下，中国医卫领域很难成为一片净土。有统计说，我国80％以上的药品销售要通过医院实现。医患之间信息不对称导致的双方地位上的不平等，使吃“回扣”、收“红包”成了医疗机构中广泛流传的“潜规则”。医院“以药养医”、在药品招标中拿“回扣”和医生收受“红包”、开大处方拿“提成”等不良风气成为当前医疗领域突出的问题。

    虽然从去年开始政府对上述问题就采取了高压态势，卫生部、中医药管理局等部门也成立了专门机构，但是这种行政上的高压很难长久维持，如何找到一个合理的长效机制成了当前一个难题。方廷钰认为，不能只靠自查自纠，政府必须采取更加有力的措施。

    邵一鸣委员则认为，要想解决这个问题，除了宣传教育和加强公共卫生领域人员的行业自律外，最重要的是要把医生的收入和医院的收费脱钩，不能让医生以提高病人医疗成本的方法增加自己的收入。

    他的观点得到了另一位委员侯树勋的赞同。侯树勋指出，国外已形成的一些有效的反商业贿赂的办法可供我们借鉴。“国家培养一名医生的成本是很高的，应该给医生合理的报酬，这其中的考量标准应该是医术的高低、执业时间的长短，还有医德高尚与否，至于每天接了几个挂号、做了几台手术、开了多大金额的药方，都不会影响收入。”他认为，只有这样，才能使医生在治疗过程中没有这种机会，杜绝发生商业贿赂的可能。

    交通厅长为何“前腐后继”？李利君委员建议——

    工程采购应纳入政府采购

    本报记者 朱丽亚

    “商业贿赂的核心是官商勾结，权钱交易！”湖南省监察厅副厅长李利君委员说，“反商业贿赂的关键就是要从源头上进行治理。国务院第四次廉政工作会议早已明确建设领域是当前重点治理的六大商业贿赂领域之一，而且位列其首。而建设领域商业贿赂的问题主要发生于政府投资项目招投标过程中，比如很多省份接连发生的交通厅长‘前腐后继’的大案，就是缘于公路建设招投标中的商业贿赂。”

    李利君委员说，政府投资完全是用纳税人的钱办纳税人的事的公共投资，属于公共财政范畴。为此，各国都将其纳入严格规范，透明运作、公开监督的政府集中采购范围。政府投资工程不仅是各国政府（货物、工程、服务）采购的内容，而且是最主要和最重要的组成部分。

    按世界通行的计算方法，政府采购额一般占国内生产总值的10％或以上。据统计，2005年我国的国内生产总值超过了18万亿元，按10％计算，至少应该有1.8万亿元的采购规模。但根据有关方面公布的数字，2005年我国的政府采购额是2500亿元，至少还有大约1万多亿元的政府采购业务脱离了政府采购监管的范围。其中，主要就是工程采购。

    目前，政府投资由政府采购中心进行统一采购的集中采购方式已日益成为各国政府采购的主流，分散采购的一般是较小规模或者说数额较小且金额较少的货物和服务。比如美国，采购金额在2500美元以内的实行分散采购，采购金额在2500美元以上的实行集中采购。

    李利君委员说：“我国虽然立法强调集中采购，但并没有得到有效执行。现行工程采购实行的仍是由各部门根据自己需要分散采购（招投标）为主的模式。根据2003年1月1日实施的《政府采购法》，所有的政府采购都应全部纳入政府采购统一管理。但4年多过去了，多数政府采购中心的采购仍为货物采购和服务采购，占政府采购绝大部分的工程采购并未被纳入政府采购，2500亿和1.8万亿的差距也充分说明这一问题。”

    鉴于目前政府投资工程建设中存在的诸多问题，李利君委员建议：改革现行政府采购体制，完善《政府采购法》，将政府投资工程纳入政府采购统一管理，规范工程采购行为，从源头上深入推进治理建设领域的商业贿赂。

    “实行政府集中采购，杜绝暗箱操作，这是我国《政府采购法》立法的重要初衷，政府投资工程应列为政府集中采购管理。”李利君委员说，“但因为计划经济时期遗留下来的政府工程采购各部门各自为政的‘传统’，时至今日，各部门仍将政府投资工程项目保留在自己手中，形成实际上的各部门分散的工程招投标管理模式。既造成裁判员、运动员和管理员三位一体的不合理的监管体制，又造成重复交叉管理的资源浪费和因监督失控导致的商业贿赂黑洞。”

    她说，从已发案件看，政府采购领域商业贿赂最严重的是工程采购。如果把占政府采购份额最大，又容易产生腐败现象的政府工程采购排除在政府采购之外，政府采购的作用将大打折扣，同时还失去了建立政府采购制度的实际意义。“治理政府采购中的商业贿赂，尤其是政府工程招投标的商业贿赂，如果不从体制机制源头上解决问题，这种治理只能是舍本求末。”

    政府投资工程为什么实际上没有纳入政府采购领域？李利君委员认为这还与现行法律有关——《招标投标法》和《政府采购法》两部法律都涉及调整政府投资工程采购交易行为，她建议修订现行《招标投标法》或将该法并入《政府采购法》。

    李利君委员分析说，《招标投标法》于2000年1月1日正式实施。《政府采购法》于2003年1月1日正式实施，而前后出台的两部法律在采购对象的界定范围、公共采购的主管机关和执行机关以及监督机关、公共采购合同的法律适用、同一违法行为的法律责任等方方面面都存在冲突。比如，2004年11月，北京现代沃尔沃经贸有限责任公司诉财政部“行政不作为”案；2005年3月中旬,短短一周内，财政部又两次因诸如“行政不作为”被两家公司诉至法院，法院也因两部法律的冲突而无所适从。

    她认为，招投标本属于政府采购交易的运作程序和核心内容，《政府采购法》实际上包涵了工程采购招标投标的要求，无须分别制定两部法律同时调整政府投资工程采购交易，更没有必要将政府投资采购交易事项交由多个部门，人为造成法律适用上的混乱和法制的不统一。而且，《招标投标法》还将政府投资工程与非政府投资工程混为一谈，甚至赋予“业主”以很大的采购权力等，从而导致实际操作中管理不严、监督分散和缺失等漏洞和隐患。

    也正因为此，一些政府投资建设工程项目业主单位负责人利用其享有的工程发包权或《招投标法》赋予的自主招标权，以收受投标人贿赂为条件，或将公开招标变成邀请（其相中的投标人参加的）投标；或搞虚假公开招标，设法使自己相中的投标人中标；或编造种种理由，规避招标，将工程直接发包给向其行贿的投标人，于是一些省份同一岗位上的厅长利用掌控工程发包权索受巨额贿赂的大案接连发生。

    照片：3月7日，政协卫生界别联组会，国家药监局局长邵明立与后排交流。2005年6月22日，邵明立接替其前任郑筱萸担任国家药监局局长。2006年12月28日，退休一年半之久的郑筱萸被“双规”。本报记者陈剑摄