“城管执法人员和管理对象的冲突从何而来？”常金月认为，最重要的原因是城管执法职能、执法范围、执法手段等不够明确，没有具体的法律依据。

    记者注意到，近年来，围绕城管执法队伍与执法对象之间的种种冲突，社会各界对于“尽快为城管立法”的呼声越来越高。在今年年初举行的全国两会上，30多名人大代表再次联名提出议案，呼吁加快为城管立法的步伐，必须对城管长期以来“借法执法”的情况进行全面审视，制定城管执法的专门法规。

    国家行政学院应松年教授表示，我国的城管队伍是从1997年开始进行的相对集中行政处罚权制度改革试点工作的载体，10年来对解决我国行政管理中存在的职责交叉、多头执法、重复执法、执法扰民、效率低下和行政执法机构膨胀等问题，进一步全面推进依法行政，加快法治政府建设，起到了十分重要的推动作用。

    但据记者了解，在城市管理综合行政执法领域，我国至今还没有出台一部全国性的城市管理综合行政执法的独立法规。到底城管该管什么，目前，在国家层面还没有一个统一的机构来回答这个问题，只是原则上规定相对集中行政处罚权的工作由国务院法制办总体协调，这样的机制导致城管执法的合法性屡受争议。

    记者采访的几位行政法学家表示，城管执法的一个重要特征就是综合性，城管似乎“无所不管”，执法职能与卫生、工商、规划、园林、交管等政府部门均有交叉，而且这种执法范围缺乏稳定性，今年城管不能涉足的管理领域，可能明年下发一个红头文件就允许管了，反之也一样。由此，城管立法的重要目的之一就是严格界定城管的执法范围，哪些领域城管可以执法，哪些领域专属于其他行政部门管理，城管不能进入。城管和其他部门的管理职能有交叉和冲突的执法领域，应如何划定执法权限，不能形成“有利益就争着管、无利益就没人管”的局面。

    其次是解决城管的执法手段问题，如果能够认定城管执法是行政执法的一个组成部分，立法就应赋予其法定的执法手段。这种执法手段还应和城管的管理职能相对应，如调查权、罚款权在立法中是否予以设定？如果设定，其权限又该如何掌握？如何避免与其他部门的行政处罚权发生冲突和矛盾？在城管行使处罚权时，如何保障执法对象的司法救济权？上述问题都是对城管执法立法不容回避的问题，必须一一得到解决。