一个发现不了问题的制度一定有严重缺陷

    中国青年报：十七大报告突出强调，“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”，这反映了中国共产党在权力运行上更加公开、公平、公正的坚强决心。我注意到，您近期撰文指出，随着反腐败斗争的深入，中央先后出台了一系列权力制约的重要制度，其中有两项：一项是干部收入申报制度，另一项是年终考核制度。但这些年来的实践表明，几乎没有一起重大的腐败犯罪案件是通过这两项制度发现的。您认为，发现不了问题的制度本身一定存在着严重缺陷。您说这是因为少了结果公示这一环节，使得制约制度发挥不了应有的作用。

    作为一名反腐专家，您是从何时开始关注干部收入申报制度和年终考核制度的？当时是在一种怎样的前提和背景下研究的？您认为这个制度应该怎样完善？

    林喆：在成克杰案中，他从1997年开始堕落到1999年，一直处于被提拔中；胡长青从1995年开始堕落，一直到1997年败露，也一直被提拔。

    我想问的是，谁提拔他的？谁监督他的？组织部门哪里去了？监督部门哪里去了？检察部门哪里去了？应该说，不是没有制度，但制度没有发挥应有的作用。

    在所有监督干部的制度中，日常最应起作用的，一个是干部收入申报制度，一个是年终考核制度，而这两项制度却不能发现问题。一些干部年年过关，考核都是优秀。很多干部在被发现有问题的时候，荣誉等身，桂冠满头。这表明，我们的监督制度出现了重大问题。如果这两项制度不能发挥作用，那么，我们对干部的权力监督就是一句空话。

    如今，在一年一度的干部考核当中，群众听到更多的是某些领导干部的夸夸其谈，把众人的成果都变成了自己的业绩。

    干部收入申报制度和年终考核制度不仅发现不了他们的问题，而且更令人担忧的是，它们每年都在为贪官提供着“廉洁”、“合格”的证明。就考核制度来讲，考核前，一次特别安排的游乐活动或会餐，往往起到“堵嘴”的作用；考核中，只有被考核人滔滔不绝地“摆功”，没有提问，没有质询。

    少了结果公示这一环节，使得民主过程变得不彻底，而徒有一半形式，这就是“半截子民主”。关键环节的缺乏，使得干部收入申报制度和年终考核制度这两项本该体现民主的制度，成为不透明的和缺失必要环节的暗箱操作制度。

    为什么这些年来贪官的数量增多了呢？这是因为反腐败力度的加大，一些贪官慢慢浮出水面。此外，制度的缺陷是长期积累而成的，它会有一个爆发点。陈良宇案件就是一个爆发点。

    出于对干部的爱护，我建议也要加强这两项制度的建设。一旦发现干部有问题，组织上就应立即找其谈话，他们就不会越陷越深，就不会由腐败走向腐败犯罪。陈良宇、邱晓华、郑筱萸的落马，都充分说明了这一点，他们前几步走得扎实，却毁于一旦，虽然有其自身的原因，但对这些高官疏于监督也是重要原因，令人痛惜。

    中国青年报：腐败是不是经济发展中一个必然的负面产物？

    林喆：邓小平南巡谈话后，从计划经济到市场经济，整个国家从思想观念到体制都发生了很大的变化。尤其是干部的观念受到了严重的挑战，与以往很多传统教育都不一样了。

    这时候，在干部队伍中，讲的是要创业绩，要给老百姓带来更多的实惠。很多干部由原来的空谈理想，变得越来越关注自己的实利。

    可以说，整个市场经济在推动经济发展的同时，也带来了伦理上、道德观念上的，以及理想、信念与现实的冲突。权力的运行出现了很严重的离轨现象，到了1993年时已发展得非常严重了。

    制度设计时对干部的诚信失缺程度估计不足

    中国青年报：当时在对这两项制度进行设计时，为什么没有考虑到结果公示这一环节？

    林喆：我想可能有这样几个原因。

    第一，当时在制定这项制度时，对干部诚信缺失的严重程度估计不足。实际上，现在我们有些干部讲大话、讲空话、讲假话，没有信用可言。当时在设计这项制度时，人们以为所有的干部都能如实申报收入情况，但事实并非如此。

    应该说，干部瞒报、谎报、漏报，是一个普遍现象。估计不足当然会带来防范措施的缺失。一旦干部谎报，如何处罚，如何责任追究，没有具体措施，这个漏洞太明显了。既然你没有这个制度的设计，那当然就会有干部年年谎报。

    有一次，我看到几个局级干部的收入申报表。一位干部年收入不低于20万，他却只写了5．5万。

    按照申报规定，我们的领导干部的收入除了工资、各类奖金、津贴及福利费外，还包括从事咨询、讲学、写作、审稿、创作书画等劳务所得，事业单位的领导干部、企业单位的负责人承包经营、承租经营所得。

    现在许多知识分子官员出来讲学一次，拿三五千都太正常了，有多少真正申报了呢？

    第二，设立这个制度，它的目的不清楚，到底是起监督作用，还是只是给上级部门掌握的。我想设计的初衷，是由上级组织掌握官员的财产收入情况，不是给民众看的。这个价值取向确定以后，就必然有环节的缺乏。

    第三，我们没有建立全民信用卡制度。我在外边讲学时听说，现在讲学给报酬时让学者留身份证号纳税很容易，但让官员留下身份证号却很难。官员往往会用身边的人如秘书或随从人员的身份证号。

    第四，制度执行情况不理想。收入申报如果公示，在对权力进行制约的同时，也会有消极的一面。设计者可能会更多地考虑消极的一面。因为官员与普通群众收入上的强烈反差，会形成社会的不安定因素。担忧的结果是，并没有对制度进行设计，而是干脆取消了。

    第五，制度设计也涉及制度设计者本身的利益。他们当然不能“引火烧身”。没有多少官员愿意将自己的财产“隐私”进行曝光。当前，领导干部在外边干“第二职业”和收礼成风，特别是在知识分子阶层，有些人是职位、职称、荣誉都要。在此前提下，很多人的隐性收入，当然不愿意申报，不愿意公示。

    第六，公示事关一个制度设计的价值取向，是体现民主，还是体现集中。有些领导干部想，现在有了考核制度，在暗箱操作中，我想提拔谁就提拔谁。

    中国青年报：其他国家在官员财产申报制度方面是怎样做的？

    林喆：国外的财产申报制度大都是公示的，比如加拿大、土耳其、俄罗斯等。也有一些国家对官员的财产申报不进行公示，如非洲的尼日利亚、美洲的危地马拉等，可能是因为在这些国家，公务员的收入与民众的收入相差太大，出于弊大于利的考虑才不进行公示。

    中国青年报：公示到什么地步？民众都能查到？

    林喆：是的，都能查到。总统有多少钱，老百姓都是知道的。官员有正当收入，民众不会眼红。有些国家是高薪养廉，也不怕公示。如果你接受了某个单位安排的一次特定的旅行活动，都要公示。

    美国的财产申报制度目前是全世界最严格的。早在1918年，美国国会颁布了《政府行为道德法》。1989年，美国给这部法律改名了，改为《道德改革法》，正式确立了财产申报制度。官员在任职前、任职时、任职后的财产都要申报，也就是说，美国的官员在整个权力的行使当中，都要申报，甚至接受礼品馈赠也要申报。

    中国青年报：这是不是意味着不受制约的权力必然导致腐败？

    林喆：是的。我们的反腐败是党内的自清行为，干部发生了腐败第一步是党内审查，触犯了刑律，再移交司法机关。反腐败必须有序进行，才不会导致大面积的社会动荡，这被证明是有成效的。实际上，从十六届四中会全以后，我们党反腐败的路子已很清楚，这就是以教育为基础，以制度为关键，以监督为保证，惩防并举，以防为主。国家预防腐败局的成立也是基于上述反腐方针。

    反腐败仍离不开群众路线

    中国青年报：您认为从操作层面来讲，干部收入申报和年终考核到底应该如何进行制度设计？

    林喆：如实公示，但是给干部一个机会说明财产膨胀的机会。有些单位的领导干部，单位的绩效不怎么样，但他个人的收入倒翻了一番。比如，现在一些大学校长满天飞，研究生给他编论文集。有些官员，我有时看他们的学历，是在职学习，而且学历很高，他们怎么会有时间上课呢？

    要建立领导干部瞒报、漏报、谎报的责任追究制度，如果调查属实，他必须付出代价。能够在这样的事情上说谎，他就会在更大的事情上说谎。而且随着官员收入的申报，其配偶的财产收入也应申报。

    此外，收入申报应该在考核公示之前。这样，考核的时候就可以提出很多问题。

    当然，建立全民信用卡制度很重要。

    中国青年报：我注意到您很看重群众路线在反腐斗争中所起的作用。

    林喆：党的领导、武装斗争、群众路线是党的三大法宝。群众的眼睛是雪亮的，也最能发现问题。我们现在以为干部提拔名单定了，公示了，这就叫群众路线了。这不对。走群众路线在本质上是公民参政权的实现，公民享有参与国家政治生活的权力，比如重大集会、听报告、政治文件的知晓。

    人民群众给党和政府写信，是对党的信任。要建立保护举报人的制度。举报渠道畅通，保护制度得力，才会有人敢于举报。

    应该给群众提供一个平台。如市长接待日、局长接待日。除了领导以外，接待人的数量应扩大。接待日这个制度很好，应该更完善。要让我们的干部了解人民群众，帮他们排忧解难。不用担心被诬告陷害，我们的法律有诬告罪。

    要有让群众讲话的制度设计。如果一项制度设计让群众说不上话，一定不是一项好制度。比如在干部考核过程中，让领导干部听听群众说些什么。即使有人是出于泄私愤的目的，也要相信大多数人有辨别力。

    还有，收入申报公示以后，要专门有一个设计，让群众评议。不敢做这样的制度设计，是怕自己的利益受损。

    反腐败要结合群众路线，但不是搞以前那种群众运动，是让群众参与到民主建设，有序扩大公民的政治参与权利。让权力运作的每一个环节都能听到群众监督的声音，这就需要一个制度来保障。用权利来限制权力就是这个意思。

    我们现在的反腐败制度有166个，还有五大监督部门，有党内、人大、政协、群众监督、新闻媒体监督。看起来很多，但真正起作用的不多。现在最重要的就是要让已经制定的制度产生实效。反腐败为何艰巨？因为它是对利益的触动。利益方遭到利益的损伤后就会反弹。这不仅仅是学者和贪官之间的博弈、组织部门和干部之间的博弈、好人和坏人之间的博弈，没有那么简单。

    监督责任追究，最后必须追究到监督失察上来

    中国青年报：作为一名研究反腐败的专家，请您谈谈对未来几年廉政建设和反腐格局的展望。

    林喆：第一，“一支笔”现象必须彻底破除，应该加强对领导干部尤其是一把手的监督，并建立会审制。重大项目的投资，重大资金的流向应经过集体讨论。会审制必须让常委班子的每个成员署名，如果最后出了事，应该追究到班子的每一个成员，而不只是一把手。这才有可能使班子成员在决议时敢于投反对票。

    第二，对领导干部八小时之外的情况应有所了解。如许多贪官在被查处前有好几个情人，在民间都有传说了，为何没有引起有关部门的重视？领导干部个人的重大事项至少上级部门的领导班子应该清楚，应该调查核对。我们现在最大的问题就是以为制度建立了，反腐败就到位了。

    第三，发现不了领导干部的腐败问题，在于巡视和审计范围不够。比如对重大项目的审计应该是全过程的审计，而不应只是结尾审计。比如在干部选拔和任用中的提名、讨论、最终决定的环节等，都需要建立责任追究制。

    第四，应该建立领导干部失职责任连带制度。因为领导干部放任、不作为或者不正确作为，导致他的配偶、子女、亲属、身边工作人员违纪违法，都应对领导干部本人实行责任连带。这不是封建制度的“连坐”，而是体现了领导干部权力和责任的对等性。

    为什么要连带呢，因为有些领导干部身边的人滥用的是领导干部掌管的权力。你没有管好你的权力，所以要连带。还要健全领导干部亲属回避制度、领导干部子女从业申报制度，应规定领导干部的子女不能从事暴利行业。

    法治是不含有感情的，但人是有感情的。没有一位领导干部愿意被别人说成六亲不认、忘恩负义、过河拆桥。领导干部也有七情六欲，也会做一些“打擦边球”、讲情面的事，但一定要在法律制度层面上才行。

    现在的问题在于，很多制度设计者在设计制度时，就把一切有利于自己的条件都设计进去了。

    第五，进一步扩大党内民主，建立党员的意见和建议的征求和回复制度。

    此官和彼官是有利益关联的。下面干部的问题暴露了，会涉及上面干部问题的暴露。这很容易造成官官相护。

    现在，我们对群众的举报都要建立回复制度，那么，党员的举报就更应该得到回复。同时，要给被举报的领导干部一个申诉的机会，这就是公平的。

    第六，把问责制、引咎辞职制扩大到监督部门中来，建立起监督失察责任追究制。监督责任追究，最后必须追究到监督失察上来。我们有那么多纪检监察干部，如果没有责任追究，那他们在干什么？

    第七，推行全民的信用卡制度。在领导干部的财产收入方面，银行应发挥监控作用。

    本报北京11月21日电

     照片：中共中央党校教授、反腐专家林喆