衡阳河沙特许经营权纷争调查
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100多万元的投资转瞬将成为泡影，53岁的邹传清每每想到这件事就心急如焚。
邹的背后是湖南省衡阳市珠晖区东阳渡镇太山村老龙头组的160多个村民。自衡阳市兴修东外环路，以及武广高速铁路动工以来，该村的大量土地被征用，原来的人均三分耕地锐减至一分，生活更加困难。
村民何庆宏称，为了谋条出路，全组90％以上的村民利用本组一块低洼地兴建了鑫隆砂场，占地面积30亩。160多万元的总投入中，大部分是村民的征地补偿款。
然而，这个2007年4月开张的鑫隆砂场很快便遇到了关闭的命运。
“三宗罪”与即将改变的行业
做关停决定的是衡阳市政府的有关部门，对砂场等相关行业的整顿涉及衡阳市内所有的砂石经营场所。政府部门的相关材料似乎表明，地方官员对衡阳市沿河两岸林立的砂场、预制件场、洗灰场、搅拌场等经营场地早已“忍无可忍”。
2007年11月1日，衡阳市副市长蒋勋功在一次工作会议上指出，全市城区河道内有大小砂场、预制件场、洗灰场、搅拌场等经营场地94家，多是利用河滩和围垦河道进行经营，影响河势稳定，危害河岸堤防，妨碍河道行洪，违反了《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》及《河道管理条例》等法律法规的相关规定。
后果之一是，这些经营场地在河道内无序生产作业、超载车辆碾压堤顶和河滩，容易造成堤防管涌、渗漏、堤路损毁，给城区防洪带来严重的安全隐患。导致目前城区66.4公里堤防中，只有两个堤段在汛期可以通行。
另外两个问题集中于环保和经济方面。
蒋勋功称，这些砂场等经营场地经营活动主要集中于主城区，砂石供应除小部分满足主城区建设外，大部分供应给新城区或近郊区，运送车辆穿梭在主城区，增加了交通压力，又因洒漏影响市容。
而且，现有河道内砂场、预制件场、洗灰场、搅拌场等经营场地具有规模小、分布散、环境差等特点，有的分布在各个城区自来水厂的取水点上游，是污染源。
此外，所有经营场地未经过规划许可，其中52家没有国土使用证，36家没有河道生产作业许可证，部分业主没有工商营业执照，经营活动中偷税漏税现象比较严重。
凡此种种，严重影响了居民的生活质量，也与“创建文明卫生城市和全国优秀旅游城市格格不入”。整顿治理自然在情理之中。
对于这一整治行动，衡阳市政府寄予了厚望——所有新规划的砂场等均设立在堤防的背水面或历史最高洪水位的空闲地，并实行公开招标规范经营，实现“其经营方式由松散型向集约型转变，经营活动由无序经营向有序经营转变”。
在此同一天，专门成立的衡阳市人民政府河道整治领导小组连续下发了几个文件，对砂场等经营场地的搬迁补偿和新经营场地的经营权招标开始大张旗鼓地推行。
枯燥的文件内容蕴藏着衡阳市采运砂行业的巨大变化和利益转换，接连出台的各类文件中直接提出了一个关键性问题：采运砂行业的经营场地也属于城市公共资源，必须由政府统一组织规划管理。其资格的取得必须经过招标竞价获得。
这无疑是一次彻底的行业洗牌，许多人的命运将为之改变。
衡阳市金汇砂石场负责人周友成自称是其中的“受害者”之一。他指出，政府的“一个突然死亡法”将让他们这家有20多年历史的老集体企业资产全无，这属于严重的“行政违法”。
对于周友成、邹传清等人的指责，有官员认为言过其实。衡阳市水利局一干部告知，早在2007年9月，衡阳市政府办公室曾下发通知，对这次整顿行动的对象、范围、时间、阶段安排有详细说明，并随后通过当地报纸、电视等媒体进行宣传预热，广泛告知。
在这份最早发出的衡政通［2007］6号文件中规定：拟规范和整治湘江左右岸一定范围内的砂砾场、预制场等；并拟通过衡阳市河道管理站统一对全市范围内的砂砾综合经营场地予以招标拍卖。
对众多砂砾、构件经营企业而言，其中“证照齐全、手续齐备的经营者可经营到许可期满，所有经营许可期满后不得延续”一句最为关键——这意味着所有企业都将面临停业状态。
衡阳市水利局常务副局长蒋云良阐述了整治行动的几个原因，与其他城市不同的是，衡阳市区有三条河——湘江、蒸水、耒水通过市区，城区这块沙场已有148家。而国家对防洪的要求越来越高，以衡阳为例，标准为百年一遇。衡阳目前这么多沙场设在这里，对城市防洪和百姓安全是个隐患。
同时蒸水南北段和湘江治理是亚洲银行贷款的一个核心子项目，总投入约2239万美元，计划是6年搞完。“政府工作有他的超前性。如果这次（政府）不走在前面，等到那个时候也要迁走（他们）。”
在上述背景下，衡阳市专门成立了由水利牵头、公安、工商、国土规划、法制等部门组成了的领导小组，全力推进这项复杂的工作。
第一次论战
政府忙得火热，而松散的经营户对这一与其利益休戚相关的政策，却持有不同态度，尤其是对于以环保和改善民生为名的整治，100多家经营企业似乎找不到理由论争。
东城砂石站的老板曹剑平则采取了不同的方式进行抗争。
2007年12月6日，衡阳市防汛抗旱指挥部（以下简称“衡防指”）对东城砂石站下达了清障令，指出该站在河边的建筑物和构筑物严重影响了河道行洪与河势稳定，要求自行拆除设备和建筑，否则将进行强制拆迁。
清障令的附件中列出了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款规定：“禁止在河道、湖泊管理范围内建设防碍行洪的建筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他防碍河道行洪的活动”，以及2007年9月衡阳市政府办公室下发的《关于规范整治市城区河道范围内砂砾、预制构件等经营场地的通告》。
曹在接到清障令后，聘请律师进行答辩。2008年1月14日，湖南秦湘律师事务所律师肖启斌、赵盛丽向“衡防指”递交法律意见书，指出其下达的清障令没有事实和法律依据，应依法自行撤销。
两名律师的理由是：衡阳市珠晖东城砂石站自1994年开始在东阳渡镇太山村河边处经营砂砾，并且通过了工商、税务、河道管理部门的批准。14年来从未影响湘江的防洪及抗旱，即使在1998年、2005年,衡阳市连遇两次百年一遇的洪水时，该站也没有影响湘江河道的行洪。
而且14年来，“衡防指”也从未以东城砂石站影响湘江行洪为由告知或处罚委托人，由此可知砂石站的选址完全符合湘江行洪要求。
律师们还表示，即使砂石站建设在河道管理范围内，客观事实也已经证明该建筑物或构筑物没有也不会影响行洪，不属于“妨碍行洪的建筑物”。因此，“衡防指”作出的清障令没有事实依据，且适用法律错误。
在双方的文来文往中，两位律师进一步指出，衡政通［2007］6号文中规定的“证照齐全、手续齐备的经营者可经营到许可期满，所有经营许可期满后不得延续”本身已经违法。因为，“证照齐全、手续齐备的经营者”是合法经营行为，而要求各个部门对合法经营者在“经营期满后不得延续”，则是一种人为的使合法行为不合法的表现。同时，是否颁发许可证是一种行政许可的设定，衡阳市政府无权设定或取消这种行政许可。
“衡防指”在给湖南秦湘律师事务所的回复中则针对性地解释了律师们提出的焦点问题。东城砂石站曾在洪水中被淹没过，依法自然属于该部门管理范围。对于“停止行政许可”的指责，他们的回应是，企业没有去申报，自己丧失了权利。
肖启斌、赵盛丽告知记者，有相当部分的企业都接到了这种具有行政处罚性质的《清障令》，以前些年发生的洪水灾害而在2007年12月作出具有行政处罚性质的《清障令》，显然程序违法。再结合衡政通［2007］6号文中规定，可以看出，政府部门是以停止许可和清障令的方式剥夺了企业的自主经营权利，属于严重的行政违法行为。
而根据《河道管理条例》第二十条规定，河道管理范围是指“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区、两岸堤防及堤地；无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。”
这场律师与政府部门的论战一直进行到2008年3月。法律界人士的参与让政府的整治工作有了意想不到的变化。3月11日,衡阳市水利局常务副局长蒋云良告诉记者，先后有两批共6名律师就此前来商谈论争过，而他们也多次到市法制办、省水利厅法制办和一些律师处咨询、研究。
在沉默了一段时间后，10多家砂场经营户纷纷开始向当地所在区政府呈述苦楚：或称不在河道管理范围之内，或称企业经营困难，希望得到照顾。部分企业负责人含蓄地表示，衡阳市规划新开办的经营场地布局上不合理，有的地方被“遗忘”，可能导致当地建筑市场的混乱。
有人则指出政府部门“一刀切”的整治行动不仅断送了企业的经营权，而且重新规划设立19家砂砾经营场地、并由河道管理部门租赁，再公开招标确定经营权的方式，背后的利益动机明显。
上书市人大，直指政府操作违法
2007年年底，衡阳市14家砂砾经营企业委托律师联名向衡阳市人大、市政府提交了报告和法律意见书，指出衡阳市政府办公室下发的衡政通［2007］6号文及河道整治领导小组下发的《关于印发（衡阳市砂砾综合经营场地经营权招标方案）的通知》（以下简称《通知》）等文件违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国行政许可法》等国家法律法规的要求，其实质是一种变相与民争利的行为。
《通知》中规定，此次新规划的砂砾综合经营场地经营权招标使用共19处，土地总面积151047.8平方米，为临时用地。由衡阳市河道管理站统一租赁，租赁土地补偿标准按省政府办公厅湘政办发（2005）47号文件规定执行，租赁经费从中标业主上交的管理费中列支。使用年限为10年，建设费用由中标者承担。市政府河道整治领导小组办公室（以下简称“河道整治办”）对砂砾综合经营场地经营招标工作实行领导和指导。
其招标对象为：现有合法经营业主或其他组织与个人，具有一年以上的经营经历，并依法取得各种证照，手续完备，具有一定的经营条件，包括生产经营机械设备和设施等。具有一定的承担社会责任的经济实力，“自愿承担政府的公共资源使用费和管理费”。
委托湖南雁城建设咨询有限公司负责砂砾综合经营场地经营权招投标工作。其标底价格的组成包括政府公共资源使用费和管理费。政府公共资源使用费上缴市政府，管理费由市河道管理站用于土地租赁和日常管理工作。
按照有关文件的规定：砂砾综合经营场地在15亩以下的标底价格为20万元，政府公共资源使用费占70％，管理费30％。砂砾综合经营场地在15亩以上的标底价格为30万元，政府公共资源使用费占70％，管理费30％。
14家砂砾经营企业负责人表示，对于政府整治城区河道范围内的砂砾、预制构件经营场地，因属于城市防洪安全需要，经营户们并没有异议。但在整治的同时，只规划了19处砂砾综合经营场地，且这些场地由衡阳市河道管理站统一租赁，再由其对场地经营权招标确定的方式违反了法律规定。
因为，根据《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，市一级政府没有设立行政许可的主体资格。就此事而言，在一定区域内砂石、预制构件的企业究竟应当是100家还是10家，由市场予以调节，而不能由政府想当然地设立行政许可限定为多少家，然后采取竞标的方式对中标人实行许可。
其二，19处砂砾综合经营场地并非国有土地，而是集体土地，政府及河道管理部门对这些土地均没有所有权和使用权。政府将本没有所有权和使用权的土地通过“租赁”的形式据为己有，再堂而皇之地招标牟利，其行为属于“以租代征”，违反了《中华人民共和国土地管理法》的要求，也与现代法治政府应有的执政理念格格不入。
肖启斌、邓寒鸣、赵盛丽三位律师指出，19处新的经营场地是由市河道管理部门会同规划、国土部门根据政府的砂砾总体规划和城市防洪规划的需要共同确定。这违反了《城市规划法》和《城乡规划法》的有关规定，其程序本末倒置。而且政府擅自限制砂砾经营场地的数量不利于市场竞争，反而会增加行业垄断和社会的不稳定因素。
谁也没说服对方
经营企业的意见引起了政府部门的重视。在衡阳市政府法制办的主持下，衡阳市水利局等单位与代表企业的律师进行了商谈和激烈的争论。结果是，谁都没有说服对方。
蒋云良称，政府并没有限制砂砾综合经营场地数量，而是“本次”只规划了19家,今后仍将视情况发展进行调整，并非搞垄断。通过去年的摸底，他们感觉还要增加，因此在记者采访的当天上午，和规划局商定再增加9家场地，这样总体就达到了28家。
他介绍说，每一个砂场每年的纯收入大概是90万元~100万元，而且这类企业不需要什么大的投资和核心竞争力，产品不需要包装，不怕腐烂变质。据统计，行业的从业人员有1196人，共148家企业。部分民营企业对政府的操作方式有意见，但总体还是少数。
蒋云良表示，经营场地的招标将会公开、公平、公正。他们几次调整数量，就是考虑到整个行业有这么多人，要让一部分从中退出就应考虑这些人的利益。因此政府开会时，也邀请了砂场老板来，争取更多人支持。
他指出，按照招标的办法，原来行业中的大部分人是有出路的，因为政策鼓励大家搞联合，对合股经营、合作经营的投标人给与加分。政府再拿中标人的钱，给退出的人适当补偿。
蒋云良说，政府计划3月把这28家场地全部规划出来，在4月进行招标。对新砂场给予4个月的建设期。之后，新旧砂场一起同步运行10天左右，不让衡阳市场的整个沙石供应出现问题。
蒋否认了外界对于“政府强行控制行业发展”的议论。他认为，从就业角度看，市场份额没有变，只是地点变了，没有控制谁，只是把经营地从甲处放到了乙处。“这就像吃早餐一样，哪里的酒店都是吃，都不会饿死。”
对于备受质疑的“自愿承担政府公共资源使用费和管理费”一说，蒋云良认为有理由可以施行。一是，砂场是与自然资源联合在一起的，其形成要受到自然条件的约束。比如，河道的宽度，水的深度，以及码头条件、道路能否通行等。
“这些资源属于稀缺资源，应该是公共资源。我们反复研究，认为这些公共资源参与了价格和利润的形成，甚至构成了主要价格因素。”同时，这些钱一是用于对退出者的补偿，二是用于河道的保护。
与蒋云良持有相同观点的，还有衡阳市河道管理站站长蒋全国。他说，由100多家企业到几十家，要通过一种方式来选择确定，而招标是比较公平的竞争手段。“我们曾经和律师说过，有更好的办法，出百万元奖励！”本报衡阳3月23日电
照片：衡阳市一家砂场正在生产。本报记者 洪克非摄