第三次土改剑指城乡二元分割体制
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资料图片：10月14日上午，安徽省铜陵县顺安镇荣光村，种植大户胡忠庆上门向农民兑付土地流转合同租金。 今年年初，胡忠庆同本村160户农民签订了5年土地承包经营权流转合同。承包第一年，胡忠庆种植的510亩一季稻就喜获丰收，平均亩产500公斤左右，他和出租土地的农民双方都得到经济实惠。金秋时节，他一边忙着收割稻子，一边忙着兑付农民土地合同租金。 CFP供稿 |
这份文件为12年后的中国农村勾勒了一份美好蓝图：到2020年，农民人均纯收入比2008年翻一番，消费水平大幅提升，绝对贫困现象基本消除；农民民主权利得到切实保障；城乡基本公共服务均等化明显推进，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善；农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强。
为实现上述目标，中国农村改革将有三大任务：加强农村制度建设，积极发展现代农业，加快发展农村公共事业。而在制度建设中，更是首次系统提出要“健全严格规范的农村土地制度”、“建立现代农村金融制度”、“建立促进城乡发展一体化制度”。
观察人士看来，农村土地制度改革无疑是诸项改革任务的核心，也是新时期中国农村进一步改革的重要标志和突破口。颇具意味的是，30年前，正是十一届三中全会确立了家庭联产承包责任制，允许农户承包属于集体的土地，从此启动了蔚为壮观的改革开放进程。
赋予农民更充分的土地承包经营权
细心的人发现，论及土地承包经营权，《决定》有了全新表述。过去的提法是赋予农民“长期而有保障的土地使用权”，这次则改为“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。
从“长期不变”到“长久不变”，一字之别。在中国社会科学院农村发展研究所副研究员、中国土地学会常务理事王小映看来，意味着将进一步延长土地承包经营的期限。《决定》出台后，势必需要调整相应的法律法规。王小映认为，“延长后的土地承包经营期限，至少应该长于城镇土地使用权的最高期限，也就是长于70年。”
1984年，中共中央“一号文件”首次提出“土地承包经营权15年不变”。1993年后，第一轮土地承包陆续到期，中央又专门出台文件，提出延长承包期，实行30年不变。2003年3月1日《农村土地承包法》正式实施，30年不变的土地承包经营权首次被写入法律。
2004年和2005年，在全国人民代表大会闭幕后的记者见面会上，温家宝总理都一再强调：农村土地承包关系“30年不变，也就是永远不变”。
30年来的一系列政策和法律调整，都是为了稳定已经形成的土地承包关系。“这对确保农民土地权益、确保国家粮食安全极为重要。事实上，中央也一直把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事。”王小映说。
土地经济学家普遍认为，赋予农民“更加充分而有保障的土地承包经营权”，除明确使用权以外，还必须清楚界定并且保护农户私人的土地收益权和转让权。
《决定》为此指出，要加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。
这意味着，在依法的前提下，农户有权以多种形式将承包地拿出来流转，经谈判由市场形成价格。包括政府在内的任何人均无权干预，也无权截留农户的相应收益。
农村问题专家认为，促进土地流转最有效的方法应该是培育土地使用权市场，通过私人之间土地承包经营权的自愿转让，来实现农户经营规模的扩大。
王小映表示，这首先需要进一步延长土地承包经营权的期限，因为目前的承包剩余期限也就不到20年，同时应当明确建立土地承包经营权续期制度。另外，需要清除现有法律法规中对农民流转土地的一些不合理限制。比如，现行《土地承包法》规定，在同等条件下本集体经济组织成员在土地承包经营权的流转中享有优先权。“实际上，类似的限制条款在现实中所起的作用并不大。”他说。
此外，农户的土地承包经营权需要得到平等保护。比如现行《土地承包法》规定，全家户口已经迁入设区城市的农户，应该交回承包地。这种情况在“城中村”、城郊区尤为普遍。王小映认为，不应该用类似条款强行剥夺农户的土地承包经营权，而应该采用经济手段鼓励农户将承包地转让出去。
他认为，如果类似不合理限制能被取消，将更好地保护农民的土地承包经营权，农户得以真正自主地流转承包权，并从中获取收益。
土地承包经营权得以规范流转，更现实的意义则在于，有助于实现规模经营，大大提高农业生产效率和农民收入。湖南省粮食局副局长邓德林算过一笔账：尽管今年南方早稻收购价格直逼每百斤100元，但由于农资、化肥、机械等成本上涨，再计入人工成本，按人均一亩四分地算，农民种田收益仍然是负数。但如果人均田地达到10亩，净收益就能达到4500元。
大量农民进城务工，也为此提供了条件。中国土地学会原秘书长黄小虎援引的一组数据显示，目前全国有1．5亿外出务工农民，其中将近30％已经基本脱离农业，不再务农。其中更有2400多万农民工已举家迁入城市，不仅不务农，甚至已不在农村居住。据中国土地学会调研，东部沿海地区农村农地流转率高者已达30％~40％，即便中西部地区，比如成都平原，现在的流转率也相当高。
不过，允许土地流转并非允许农村土地私有化。《决定》对土地承包经营权的流转设置了一条底线，即不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。这条底线意味着各种形式的流转，只能以“土地的农业用途”为限，再次表达了中央坚守18亿亩耕地红线的决心。
破除土地城乡二元分割
最受各方人士瞩目的，当属《决定》打破了“非农建设用地必须征为国有”的现有格局，赋予农村集体土地与国有土地同等的地位。此举是对现行城乡土地管理制度的重大变革，标志着中国在破除城乡二元体制上迈出了关键一步。
依照宪法，目前中国土地按所有制分为两类：一类是城市土地，归国家所有；一是农村土地，归农民集体所有，又细分为耕地、农村集体建设用地和宅基地等三种。目前，城乡土地处于“二元分割”状态，国有土地使用权可自由公开交易；但集体土地却只能限于耕种或村庄内公共建设，不能抵押和买卖。
按照现行土地管理法相关规定，农地转为非农建设用地的唯一合法途径就是：必须完成从土地集体所有制向国家所有制的转变。
换句话说，国家通过垄断土地一级市场，掌握了将农村集体土地转为国有，进入土地市场交易的唯一渠道。在这个转换过程中，农村集体土地被转化为国有土地后，得以按市场价格交易，地方政府获得巨额土地级差收益，但仅按不合理的极低标准给予农民征地补偿。很多时候，由于克扣截留，实际到农民手中的征地补偿款远远低于事先承诺或者法律法规的规定。同时，一些手中掌握土地批租大权的官员，则利用手中权力大肆寻租，导致土地批租领域里腐败现象频发。
数据显示，土地出让收益已成地方政府的重要财政来源，普遍占到地方政府收入的30％~60％。强大的利益驱动下，导致城市不断向农村扩张，耕地数量逐年减少，失地农民数量迅速上升。
据国土资源部统计，近年来，中国每年非农建设占用耕地一般都超过300万亩，加上非法占用的耕地，可能超过400万亩。按照中国人均一亩多地的耕地占用量，每年大约有260多万农民失去土地。官方披露数据显示，中国农村每年发生数万起群体性事件，接近50％都与土地征占有关。
人为分割的土地管理体制还造成了城乡之间土地市场开放的不平等。以农户的宅基地为例，与城镇居民住房同为私人用地，但后者可以自由交易，近年来随房价疯涨成倍增值，而前者却处于无法交易、不能流通的状态。农户的宅基地无法交易，自然也就没有增值一说。
这种不平等也体现在拆迁补偿标准上。对城镇居民住房用地，是按房地产市场显化的土地市场价格进行补偿，但对农户的宅基地和农村非农建设用地却按农地产值进行补偿。在农地转为国有建设用地的过程中，执行的补偿标准则更低。
王小映指出，按照现行的有关法律法规，在一些大中城市，相同区位的土地，法定的农地征收补偿标准仅为国有建设用地征收补偿标准的3％~6％。这种法律规定是显失公平的，也无法执行。“城镇居民的财产在不断增值的同时，农民却不能分享土地增值和财富增长。”王小映说，由于历史原因，城乡差距本就悬殊，城乡分割的二元土地管理制度进一步拉大了这种差距。
在黄小虎看来，无论是实现2020年建成全面小康社会的总体目标，还是眼下的转变经济增长方式、启动内需，都需要大力增加农民财产性收入。破除包括土地管理制度在内的城乡二元体制正当其时。
《决定》指出，应逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。
学者普遍认为，这一突破性表述，实际告别了以往按土地所有制进行管理的老体制。以后凡是符合规划的经营性建设用地，无论性属国有还是集体，均可在“城乡统一的建设用地市场”上交易。城乡土地，有望由此实现“同地同权同价”。
这同时意味着，今后村民集体也将成为建设用地的供地主体。随着部分农村集体建设用地直接进入市场，不必再经过国家征收，有助于降低土地的交易成本。
《决定》同时要求改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。
“这里说的‘同地同价’是相对的。只要土地区位、条件相当，土地使用权性质相同，无论土地是何种所有制，对其拆迁补偿标准就应该一致。”王小映说。
对在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，《决定》也提出应“允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”。
王小映认为，上述改革核心就是要改变按照土地所有制对建设用地进行分割管理的制度，逐步建立城乡统一的建设用地使用管理制度。对经营性的集体建设用地和国有建设用地统一实行出让转让使用管理制度，平等开放土地使用权市场；对公益性的集体建设用地和国有建设用地统一实行征收取得和划拨使用管理制度。在此基础上，对国有建设用地和集体建设用地在征收补偿、税费义务等方面实行平等待遇，实现对城乡居民土地财产权益的平等保护。以后仅按公益性和经营性区分，分别建立城乡统一的划拨土地使用权制度和出让土地使用权制度。
第三次土改实至名归
新一轮土改，目标是将目前城乡分割的二元土地所有制管理制度，转变为区分经营性、公益性用地的新的管理制度上来，对建立符合国情的、城乡一体化的土地管理制度，具有极大的推动作用。
这也决定了，与以往“农村改农村，城市改城市，互不搭界”不同，新一轮土改是将城乡统筹起来进行总体安排，综合配套推进，是一次对现行土地管理制度的全方位改革和完善。改革范围涉及集体建设用地使用制度、征地制度、土地承包经营制度、土地市场体系建设、耕地保护制度等各个方面，千头万绪。
在王小映看来，如果这轮土地改革的目标得以顺利实现，中国土地制度的基本形态就确立起来了，未来不必再动大的手术。如果将1978年推行土地承包责任制称为改革开放后的农村第一次土地改革，将《土地承包法》出台视为农村第二次土地改革，“这次改革就是农村第三次土地改革，实至名归。”
随着改革深入推进，政府征地范围将缩小，补偿标准会大大提高，农民将获得更大收益，政府出让土地收入会减少。可以预见的是，改革在推进过程中，势必会招致阻力，也不排除会有各种变通的对策来对抗政策。这一方面需要农民提高维权意识和维权能力，另一方面，也需要中央下决心推动，迎难而上。“这也决定了，改革不会一蹴而就，将是循序渐进的，需要一个较长的过程。”王小映说。
本报北京10月22日电