浏阳“农屋新政”盘活农村金融
2009年2月19日，湖南省浏阳市官渡镇南岳居委会村民唐秋一身轻松。在还清浏阳市农村合作银行的10万元贷款后，元宵节刚过，他就急忙到镇房管所解除了抵押。“有种很放松的感觉，毕竟房子又回到我的手中了。”
今年35岁的唐秋在市场闯荡多年后，一直期望能拥有自己的家具加工厂。可经过估算，建厂总投资逾30万元。唐秋几经拼凑，仍然有10多万元的缺口。一家人商量一夜，决定把80多平方米的房子，到官渡镇房管所办了房产证。之后，唐秋拿着房产证到浏阳市农村合作银行抵押贷款10万元，解了燃眉之急。
在城市里面十分平常的房屋抵押贷款在农村实行的背后，是一项悄悄试行了十多年的“农屋新政”：给农宅确权、并抵押融资，这两项都是全国首创。
破解农村经济发展资金之困
比及唐秋，浏阳枨冲镇农民张美云夫妇则是较早尝到“农屋新政”甜头的人。14年前,张美云夫妇从乡下迁往镇上安家立业。他们买地皮建房，计划开一个小五金店，但东拼西凑，不仅欠下6万元债务，而且做生意所需的流动资金也没有着落，发家致富的梦想变得遥远。
同一年，浏阳市政府发文，要求“做好乡镇单位和个人房屋产权产籍登记发证工作”，一批办事员被派到乡镇驻点。浏阳市房产局在张家隔壁的二楼租了个房间，枨冲镇房管所挂牌成立。房管所的办事员动员张美云办个房产证，因为可以将房子抵押给农村合作银行，贷些款盘活生意。依此办理的张美云很快拿到了3万元贷款。14年后，回忆当时的举动，她认为抵押农房贷款一定程度上改变了她的命运。
2月18日上午，浏阳市房产局局长张益平在解释当时政策起因时说，“主要是因为农村因房屋产权之争经常发生兄弟之间、叔嫂之间的争执和矛盾，办理产权证有利于化解矛盾。”
现任浏阳房产局办公室主任李勇，当年是驻点浏阳北盛乡的办事员。当时，和他搭档的是一个常年和当地农民打交道的基层信贷员，日常工作就是挨家挨户上门，宣讲政策，动员农民办房产证。刚开始，农民办证的积极性并不高，“认为没多大必要，办证还要花几百块钱”。
而事实上，“农屋新政”推出前，农民就有较强的贷款需求。离湖南省会长沙1个小时车程的浏阳市，几度被评为全国县域经济百强。在农村的经济产业中，苗木种养、花炮加工等都是远近闻名的项目，也急需充沛的流动资金支持。
因国家规定集体所有制土地不得用于抵押办理贷款，而农民能抵押的最值钱的东西就是房子和土地。除了这两样，农民很难拿出有价值的抵押物，这也使其获取贷款异常艰难。
对此，银行也爱莫能助。浏阳农村合作银行分管信贷的副行长李寿树说，只要是商业银行，它就一定会追求利润最大化，同时也一定要保证贷出资金的安全，避免风险。“贷款要有抵押，这是保证安全规避风险的重要措施。过去农民为什么贷款难，要害就在抵押物上。”
除抵押贷款外，只剩小额贷款和质押贷款两类。前者杯水车薪，而质押对于除开房屋就无其他资产可言的创业农户来说，同样可望不可即。农民贷款难已成为农村，特别是中西部地区农村发展滞后的关键问题。据全国人大财经委员会的一份资料统计，农业在整个金融机构中占用的贷款额度不到6％。
浏阳的“农屋新政”巧妙地解开了其中的症结。用农民房屋抵押贷款盘活了农村金融。浏阳市农村合作银行一负责人透露，当地农户除了3万元以下的小额信用贷款用于简单种养以外，开店办厂、规模种养所需的大额贷款80％采用了住房抵押贷款形式。
被誉为“世界烟花之乡”的浏阳，烟花制造业支撑起了当地经济的半壁江山。遍地开花的烟花工厂、半农半工半商的农民，让浏阳农民在融资贷款上的探索走在前列。浏阳市房产局提供报表显示，贷款过百万元的烟花企业比比皆是。
据浏阳市房产局统计，1995年实行政策之初，全市投放给农户和乡镇企业的贷款为3．35亿元。而到了10年后的2005年，各个金融部门投放给农户和乡镇企业的贷款为26.18亿元，10年间增长了6．8倍。此时到浏阳市房产部门登记备案的农村房屋抵押达10172宗，抵押额近103亿元。
“10年来农民用投入的139.6亿元建造的房屋，通过产权确认和抵押，换得了93.54亿元的流动资金。把农民最大的财富——房子，由死钱变成了活钱。”张益平说，2008年，农户的抵押融资多达10个亿，成为破解农民贷款难的一把金钥匙。银行也从中获益，年盈利过亿的浏阳市农村合作银行的一份报告显示，其农屋抵押贷款的发放量，2008年9月止，已经占总量的近四成。
新政似乎催生了一个农户、金融机构共赢的局面，并因此写入了浏阳市委经济工作会议和市政府的工作报告之内。
低调的尝试
然而，给农民住房颁发产权证一直存在争议。原因是农民的住房是在集体所有的“宅基地”上建成的。《土地管理法》明确规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”
1999年，国务院办公厅曾专门发出通知，强调“农民的住宅不得向城市居民出售”，“有关部门不得为购买的住宅发放土地使用证和产权证”。2008年1月8日国务院下发通知，重申“城镇居民不得购买小产权房”，并且再次明确：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”
但浏阳市房产局有关负责人认为，给农民住房颁发产权证是有法律依据的。《物权法》中规定：“国家对不动产实行统一登记制度”、“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明”。这些规定并未区分城市居民住房和农民住房，显然适用所有人。
“从另一个角度来看，房产局也没有规定是城市房屋产权局，而不能给农村房屋权属确权认定！法无禁止即是可行。”湖南当地有律师甚至认为，强行限制给农屋确定产权，有制度化加剧城乡差异的后果。
张益平承认，执行中曾有专家质疑农屋的抵押并担心农村住房的出让问题，但事实上，操作中从未逾越法律红线。因抵押而产生的农屋资产转移只能限定在本经济组织内，实际执行中，更强化为本村本组之内。而农民的住房权属在本村内发生转移，法律是允许的。
记者查询湖南省和长沙市有关文件，发现政策的限定十分明确。湖南省建设厅和长沙市的文件指出，“集体所有土地上的房屋实行登记发证制度”。长沙市则细化规定，“权属证书采用建设部监制的全国统一的《房屋所有权证》、《房屋共有权证》和《房屋他项权证》。”农户房屋产权证与城市居民的区别是，“权证应明确注明土地为集体所有”。
对于外界担心的流转问题，长沙市的政策规定，因“买卖、交换、赠与、继承……”等原因，房屋权属“在本集体经济组织内”发生转移的，办理转移登记须提供“所在集体经济组织同意转移的证明”。湖南省建设厅同样规定，转移登记需要提交“经村民会议同意或者村民会议授权经村民代表会议同意的证明材料”。
农民财产价值的确认
有专家认为，浏阳乃至湖南给农民住房颁发全国统一的产权证的做法，“是对农民拥有住房的现状给予的法律上的确认”。而官渡镇房管所所长颜源感受得更多的是农民对财产价值的重新认识。
颜源所在的官渡镇房管所下辖达浒、官渡、大围山等5个乡镇，去年一年办理了房屋权属登记600多户。“忙的时候局里还抽调了三个人来帮忙，最多的一个月办理了203本。”颜源告知，新办理的农户还没有一户进行抵押登记的。而此前办理房产登记的则有68宗进行了抵押贷款搞创业经营。
浏阳市房产局乡镇办主任何辉对此的分析是，在国内农村，作为休养生息之地的房屋是农民一辈子最为看重的财产。从确定财产价值到抵押投资，其间必然有一个过程。很多人都是走“从确权到简单资本运营（抵押贷款）”的道路。
与之前相比，农民办理房产证的积极性也大有提高，何辉认为，背后的动因来源于农民的维权意识的提高。他记得，有一户农民刚盖好房子，就要求办房产证。后来对方庆祝乔迁之喜，摆酒请客，还特意邀请何辉。“这个事情给我的感觉是，当地老百姓的产权意识有明显提高。”何辉说。
据浏阳市房产局一份抽样调研报告显示，从1995年到2005年，农村房屋办证比率已从不足5％上升到10％。而这10年，也是浏阳市农村村民建房的高峰期。浏阳房产部门的调查表明，从1995年开始，该市进入农村村民建房高峰期，每年有4％~7％的村民建设新房。全市每年年建房量在1．2万~2.1万户之间，年投资6亿~10亿元之间，占目前全市年投资的10％~14％。
2005年，浏阳市房产局的针对3030户的一项抽样调查表明，该群体建房每平方米造价为198元，建房费用户均达3．928万元。而按全市31.28万户推算，农村房屋资产量达110亿~120亿元之间（其中按人均为112.39亿元，按户均计算为122.88亿元），这是一笔巨大的财富。
2005年~2008年，浏阳市的县域经济有了长足发展，并数度步入全国经济百强县之列。据了解，部分富裕地方，农屋的造价高达几十万元以上。产权的确认“为农民进入资本市场打开了通道”。
限制“全流通”是桎梏还是保护
2008年8月以来，“农屋新政”在湖南各地逐渐开展。2008年10月，中央发布文件，允许农村土地多种形式流转，鼓励农民融资。这给了浏阳的房产部门极大信心。“我们准备先在一个乡镇搞试点，集中所有力量，将该地区的办证登记率提高到90％，并依次推广。”张益平介绍说，“全浏阳市农房约值120亿元资产，如果能开发一半，就将有60亿元进入经济领域。”
据枨冲镇房管所所长王传辉介绍，在该镇街道，40％的农户已经办理了房产登记手续，他所辖的天平桥镇街区，这一比例达到了90％。街区的规模也在逐年壮大，许多人像张美云当年一样，通过“买地建房——抵押房屋贷款——做生意还贷”的方式进入小城镇。
与此同时，这一新政存在的问题也十分明显。农民成为市场主体以后，是否做好承担市场风险的准备？限定流转渠道的抵押，还不了钱所可能导致的风险也引人关注。当地一银行人士称，当前的农民住房抵押贷款存在一定风险，因为农民宅基地上房子的流转限定在本村组间，这种保护性政策将外来购买者排除在门外。而在农村要处置抵押物很难行得通，许多村民碍于情面不会去买抵押房。变现之难决定银行风险防范之弱。
他见过多起类似事件，其中一户，在十几年前就收到了法院的拍卖通知，但房子至今也没卖出去。在张美云家对面，两户同样是从乡下搬来建房的人家，就因为到期无法还贷，房子被拍卖，最终只能转回乡下老家。如此一来，这一渐进式农村产权改革也凸现隐忧：农民住房抵押或者卖出后，如何实现后续保障？
何辉则认为情况没有如此复杂。银行在贷款时对申请人的条件会审查，而其贷款的额度一般在房屋价值的50％以下，远低于城市房屋价值70％的比率。对于操作者的压力较小。浏阳市农村合作银行合规和风险管理部经理刘志阳也持有相同观点：农民集中一辈子财力建设的房屋不会轻言放弃。浏阳北区一户抵押住房创业后，无法还贷导致房屋被处置，村组内无人租买。但法院执行局去处置时，才揭了几块瓦，其亲戚就筹资开始还贷。
对于天灾人祸导致房屋需要处置的，银行一般给予照顾。但这些年来一般不会出现拒不还贷的情况。他的估算是，因为各种原因无法还贷，最终需要处置房屋的，不到无法还贷户数的10％。他认为，随着中央发布文件，允许农村土地多种形式流转、鼓励农民融资等政策出台，今后的房屋处置情况会有一个好的前景。
但质疑者担忧，即便严格制度设计可以减少银行资产风险，但限于“保护”、无法“全流通”的房屋又何以真实体现价值？又怎能进一步起到促进农村融资的创业作用？该人士提醒记者注意，浏阳的产业结构和良好的经济基础可能是与“新政”互助的基础条件，对于其他农村地区而言，前景有待观察。
本报湖南浏阳2月22日电
照片：村民张美云是新政的受益者，14年前，她通过抵押房屋贷款，开了这家五金店。洪克非摄