“成品油”适用反价格垄断不应存疑
8月12日，国家发改委发布《反价格垄断规定（征求意见稿）》，公开征求公众意见。该稿对价格垄断协议、滥用市场支配地位以及行政机关、有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，在价格方面排除、限制竞争的行为，给予了明确的界定和详细的规制。
国务院反垄断委员会，是法定的反垄断组织领导机构；具体承担反垄断执法任务的机构，则包括商务部、国家发改委、国家工商总局等多个部门。
戴冠来表示，由于《反垄断法》比较原则，很多规定显得“粗线条”，直接落实比较困难，因此需要国务院制定法规、执法部门制定规章，以指导实施。根据分工，国家发改委主要承担起草《反价格垄断规定》的工作。
《反垄断法》于2008年8月1日正式开始实施，国家发改委同时启动了《反价格垄断规定》的起草。作为权威价格专家，戴冠来参与了征求意见稿的起草工作。
“这次也在一定程度上吸收了过去6年价格执法的经验，并非凭空起高楼。”戴冠来说，2003年国家发改委即依据《价格法》制定《制止价格垄断行为暂行规定》，6年来已据此查处多起价格垄断案。
“成品油”是否适用反价格垄断规定
“最近有一种说法——成品油市场不适用反价格垄断规定，我不赞成。”戴冠来表示。
国家发改委发布《反价格垄断规定（征求意见稿）》次日，即有石化业人士接受媒体采访称，“目前油价基本由国家管制，因此很大程度上不适用该规定”。
持这种看法的人士，援引的是《反垄断法》第七条：国有经济占控制地位的、关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。
此外，在界定价格垄断协议和滥用市场支配地位时，都建立在市场竞争的基础上，上述人士认为，这意味着《反垄断法》有关反价格垄断的规定，主要针对竞争行业里的市场化价格垄断行为。由政府制定价格、带自然垄断性质的行业和市场并不受法律约束。
如果此说成立，依此类推，老百姓十分关注的水、电、气等政府管制的公用事业价格和邮电通信、铁路、航空等服务价格，将都不适用《反价格垄断规定》。
“的确，从《反垄断法》的规定来看，政府制定的价格是否在其调整范围内，法律本身并未明确规定，但并不意味着成品油这样的市场就不适用《反垄断价格规定》。”戴冠来说。
政府制定价格包括两种，一为政府定价，一为政府指导价格。比如成品油市场，尽管国家发改委规定成品油价，但只是一个指导价，实际售价可围绕一定区间浮动。留出一定浮动区间，能在一定程度上促进企业竞争，令消费者受益。
戴冠来指出，如果两大石油企业串通起来，达成价格垄断协议，一致维持浮动区间内的某一价格，自然就触犯了《反价格垄断规定》。所谓价格垄断协议，是指两个以上经营者以书面或者口头形式达成的，在价格方面排除、限制竞争的协议、决定，或者其他协同行为。达成价格垄断协议，是三种主要价格垄断行为之一。
“不光是成品油市场，包括机票等政府实行指导价的行业和市场，都可能存有类似情况，也都应该适用《反价格垄断规定》。”戴冠来说。一个典型案例是，今年5月初，国家发改委开始介入调查中航信涉嫌操纵机票涨价案。
事实上，《反垄断法》第七条同时也规定，国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，经营者应当依法经营，诚实守信，严格自律，接受社会公众的监督，不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。
但对于这条规定，《反价格垄断规定（征求意见稿）》并未过多涉及。戴冠来认为，应该进一步详细说明相关违法行为及其法律责任，增强执法中的可操作性。
政府制定价格的行业引争议
“水、电、煤气、成品油、通信网络，如果这些跟老百姓关系最密切的产品和服务的价格，都不能受到法律的约束，将是《反垄断法》的悲哀。”中国社科院法学所经济法室主任王晓晔研究员说。她是《反垄断法》立法的重要参与者，发改委在起草《反价格垄断规定（征求意见稿）》过程中也多次征求她的意见。
对于由政府制定价格的产品和服务，《反垄断法》立法过程中有两种截然不同的意见。一种意见认为，所有价格行为不分性质，都应受到法律调整；另一种意见认为，由政府制定价格的产品和服务，一般应不在法律调整范围内。而最终形成的《反垄断法》第七条，是对这两种意见的折衷。
在王晓晔看来，水、电、气等价格固然由政府制定价格，但在定价的过程中，企业对成本、利润等作评估后，上报价格至发改委批准备案，企业实际拥有相当大的主动权。比如最近各地争相提高自来水价，理由是供水成本太高导致亏损。但有关报道也显示，供水企业实际上存在经营管理不善、人力资源成本过高等问题。
现行《价格法》对政府指导价、政府定价作出了具体规定，并要求通过“听证”程序听取公众意见。但由于信息不对称等原因，处于弱势地位的公众，对处于垄断地位的公用事业的价格基本没有话语权。正因为如此，价格听证会被戏称为“涨价会”。
王晓晔认为，《价格法》对政府指导价、政府定价约束作用不大，凸显出通过《反垄断法》对其进行规制的必要性。“如果管不了这些跟老百姓利益密切相关的价格，《反垄断法》的执行效果将大打折扣。”她说。
尽管很多学者都发出类似呼吁，但由于法律对此并未明确，学者们也承认，可能执行起来非常困难，期望值不能太高。“全国人大常委会在立法的过程中对此都有所回避，国务院恐怕也不容易解决。”一位曾参与立法的专家说。
戴冠来认为，《反垄断法》虽对政府制定的价格未作出明确规定，但重点强调相关经营企业“不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益”。比如，电价由政府定价，但电表并非政府定价。如果电力公司利用其控制地位，强制要求居民购买某种品牌的电表并规定价格，则涉嫌违反反价格垄断规定。
反价格垄断别让百姓失望
值得注意的是，《反价格垄断规定》禁止行业协会通过各种方式固定或者变更价格，为经营者达成价格垄断协议提供便利条件等。
事实上，在方便面集体涨价之前的多起价格案件中，都能看到行业协会起的作用。比如1998年，中国农机协会农用运输车分会召集有关企业提出“行业自律价”，并向社会承诺自当年7月24日起执行三轮农用运输车市场销售最低限价，强制农用车生产企业执行。由于《价格法》中没有针对行业协会的条款，当时只是以行政手段加以限制。
据悉，2008年通胀的背景下，各省市查处几十起价格垄断案件，都与行业协会有关，涉及洗浴、洗车、理发、餐饮、车辆修理等多个行业。“由于《反垄断法》实施时间尚短，很多人对这部法律还不太熟悉，一些违法行为明目张胆。随着法律的实施，很多违法行为可能转入地下，变得越来越隐蔽。”戴冠来说。让王晓晔欣慰的是，“反价格垄断规定”对“行政垄断”在价格方面排除、限制竞争的行为给予了明确的界定和详细的规制。包括不得对外地商品设定歧视性收费项目、实行歧视性收费标准、规定歧视性价格等。
不仅行政机关，包括法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，也不得滥用行政权力，强制经营者实施各类价格垄断行为。常见的情况是，在地方政府拥有定价权的领域，对外地商品定高价，对本地商品定低价，以保护本地商品的竞争力。
“现实中，单纯的经济垄断相对较少，实际多数垄断价格行为背后都有行政权力的影子。”王晓晔说。《反垄断法》立法过程中，她是将行政垄断写入法律的坚定支持者。尽管很多人反对，认为《反垄断法》应将目标集中在经济垄断，而不应包括行政垄断。反对人士认为，行政垄断本质上是由转轨时期政治经济体制的过渡性造成的，只有通过行政体制改革甚至整个政治体制改革才能真正解决。
王晓晔对此并不认同。“法律的功能不仅是维护现状，还需担负起推动体制转型的责任。如果不对行政垄断作出限制性规定，怎么能判定其违法，怎么能推动体制改革？”
她希望，反行政垄断的相关条款能得到进一步细化，提高可操作性，在操作中日积月累，最后推动和加速体制改革。“立法对体制转型的影响是一个渐进的过程，其意义将随着时间的推移越来越清晰地体现出来。”
不过，王晓晔表示，相对于立法，她更关注的是执法。《反垄断法》自去年8月1日施行，到现在一起案件都未处理。今年5月初，国家发改委开始介入调查中航信涉嫌操纵机票涨价案，迄今尚未有结果。“为什么这么长时间都没有结果？即便调查困难，是否可以向公众通报一下调查的进展？”她说。
王晓晔表示，如果制定出来的法律只停留在纸面上，无异于一纸空文。“公众对《反垄断法》的实施期望特别高，希望各执法部门切实负起责任，有所作为，别让老百姓失望。”她说。
本报北京8月16日电