商业保险想挤进新农保的门儿
国务院决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点，2009年试点覆盖面为全国10％的县市区，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施。2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。相关文件《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，于9月4日正式发布。
这意味着，中国政府首次明确承担了数亿农民的养老保障责任，实现全民“老有所养”的目标。《指导意见》确立了新农保试点的基本原则，即“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”，着重强调政府的责任和投入。
商业保险如何参与新农保，成为保险界关注的焦点。苏恒轩表示，养老保险领域的潜在市场比健康险潜在市场“只大不小”，而且养老险业务周期长，比健康险更有吸引力。据中国人寿测算，中国健康险的潜在市场容量为6000亿元人民币。
全球经济危机的余波和资本市场的不确定性，对保险行业构成巨大挑战。在此背景下，商业保险介入社会保障被视为保险业新的业务增长点。中国人寿董事长杨超日前也表示，社会保障、医疗卫生体制等相关改革的加快，为公司拓展服务领域提供了“广阔舞台和难得机遇”。
商业保险介入新农保的主要方向有二：一是“经办管理服务”，二是以商业养老险作为基本养老保险的补充。“作为补充的商业养老险产品方面，目前并不存在政策限制。等新农保试点政策进一步明晰以后，我们将调整产品，与新农保衔接。在这方面，保险公司拥有自主性和灵活性。”中国人寿产品开发部总经理周多光说。
保险界最为关注的，是“经办管理服务”的相关表述。“说白了，就是政府是不是允许商业保险公司参与新农保经办管理服务，这非常关键。”周多光说。事实上，这一疑虑代表了保险界人士的普遍心态。
《指导意见》中要求，试点地区要按照精简效能原则，整合现有农村社会服务资源，加强新农保经办能力建设，运用现代管理方式和政府购买服务方式，降低行政成本，提高工作效率。
有保险界人士认为，这一表述未直接提及商业保险的作用，给商业保险的参与带来极大的不确定性。与参与医改相比，商业保险参与新农保面临的障碍可能更多。医改方案对商业保险介入的表述是：“积极提倡以政府购买医疗保障服务的方式，探索委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务”。相较之下，无疑积极得多。
“尽管如此，一些政府官员对商业保险介入医改仍存有很大不同意见，何况新农保？”上述保险界人士说。
“我们的理解是，《指导意见》并没有禁止商业保险介入新农保的规定，同时虽然明确了人力资源和社会保障部门作为监管主体的地位，但并未说经办管理完全由人保部门包办。”苏恒轩认为，商业保险在这个领域有极大的作为空间。
此前，在河南新乡、洛阳和广东番禺等地，中国人寿开始试点商业保险参与新农合、城镇居民基本医疗保险等经办管理服务。其中尤以“洛阳模式”最为典型，成效也最为明显。（详见本报9月3日《商业保险介入医改需破解诸多难题6000亿健康险市场是画饼吗》）
据悉，由于“洛阳模式”初见成效，当地正考虑将新农保的经办管理服务也交给中国人寿。
不过，一些保险界学者并不看好上述模式的大规模可复制性。中国人寿是国有大型金融企业，拥有丰厚的政府人脉资源，可以说服政府让其介入，但很多中小公司未必能如法复制。事实上，中国人寿之所以能在新乡、洛阳连续推行试点，主要源于洛阳市委书记连维良。连维良在新乡市委书记任上，支持中国人寿参与当地新农合的管理服务，见到成效后，在转任洛阳时，也在当地全力推行并扩大至城镇居民基本保险。
学者普遍认为，商业保险介入新农保和医改的经办管理服务，最关键的就是政府的态度。如果地方政府不支持，商业保险公司将寸步难行。
“新乡和洛阳模式已经证明了，单靠政府无法解决经办过程中效率低下的问题。保险公司则拥有风险管理、成本控制、服务网络和专业化等多方面优势，恰好可以对基本保障体系形成有力支持。”苏恒轩说。
他表示，对于商业保险介入社会保障，目前地方政府普遍有两种心态，一种像新乡、洛阳，认为可以发挥保险公司专业性和综合性的优势，帮助政府提高经办效率、节省成本；另一种则认为“政府可以做，为什么交给保险公司”。
上述保险界人士表示，将本来由政府直接经办的管理服务交给保险公司，势必涉及一系列利益调整，难度不小。此外，一些政府官员对保险公司的盈利目的仍有顾虑，他们认为，农村养老保险带有社会福利性质，由自己做要放心得多。
北京大学经济学院风险管理与保险学系副主任郑伟博士认为，一方面，在老龄化时代已经到来的情况下，建立一个基本养老体系，成本高昂，政府大包大揽在事实上并不可行，另一方面，纯粹的政府包办通常导致效率低下，浪费严重。
他表示，20世纪90年代初，农村养老保险启动，也就是所谓“老农保”。当时就是因为顾虑商业保险的利润动机，为了所谓的公益性和纯洁性，搞了纯粹政府办的“农保试验”，结果近20年过去，实践证明并不成功。
“固然应该强调政府的主导作用，但并不意味着就应该完全排斥商业保险这一不可或缺的市场机制的作用。”郑伟说。
在商业保险介入新农保和医改的争论中，郑伟认为，应该特别辨析“替代市场的政府”和“监管市场的政府”的区别。例如，为全体国民、包括农村居民提供最基本的养老和医疗保障，使人们免受饥贫病残的困扰，这不是市场所能胜任的，是市场失灵的方面，这恰恰是政府应当有所积极作为的方面，是“替代市场的政府”应当承担责任的领域。
但对于基本养老和医疗保障之上的公众的差异化的养老和医疗保障需求，就不需“麻烦”政府替代市场来提供产品和服务了，而应完全交给市场去做，让市场机制发挥基础的资源配置作用。在这一过程中，政府也不是完全无所作为。政府的作用是对市场进行监管，着力避免或减少市场竞争的负外部性，这就是“监管市场的政府”应当承担责任的领域。
苏恒轩表示，商业保险应积极作为，主动与政府沟通，通过作出样板和成效，以事实赢得政府的认可。“商业保险介入新农保和医改，将政府不一定能做好的事情交给市场，实际上有助于推动政府职能转型。洛阳市委书记连维良的观念就是，让商业保险公司参加进来试一试，跟政府自办比一比，哪个好用哪个。”他说。