昆明大规模整治户外广告引发拆护博弈
昆明大规模整治户外广告。
晓醇摄
在美国考察转了一圈后回到昆明，广告人李思一（化名）心里越发不是滋味。纽约、华盛顿、费城、夏威夷等城市，巨大的、炫目的户外广告牌已经是那些城市的一道风景线，而在李思一工作的昆明，最近一段时期户外广告正在急剧减少。
这样的变化来源于昆明市城市管理局的一纸通知：到今年11月30日，昆明市将拆除几乎所有的户外广告。
李思一从事户外广告经营近8年。9月底，昆明市大规模户外广告整治行动第一阶段告一段落，仅李思一所供职的昆明唐码风驰传媒有限公司就有29棵、7297平方米的户外单立柱广告被拆除。
对以户外广告为主要经营项目的昆明唐码风驰传媒有限公司（以下简称风驰传媒）来说，这次整治使公司的危机不可预测。
“我有种预感，如果公司过不了这次危机，年底还要大规模裁员。”李思一不安地说。
与李思一一样不安的还有昆明几十家广告公司的员工们。
今年7月23日，曾有33家广告公司联名向昆明市多个部门上书，呼吁“保护昆明市广告企业合法权益”。他们在报告中担心地认为，这样力度的整治可能会威胁到户外广告企业的生存状态。
9月18日，记者在昆明国际会展中心附近看到，两棵单立柱广告牌正在被大吊车吊起。随后几天，记者在昆明的城南、城北地区都看到有关部门在拆除户外广告牌。记者从昆明市城管局获悉，截至9月24日，昆明市主城区共拆除单立柱200棵。其中，五华区、高新区、度假区、呈贡已提前完成拆除任务。盘龙区、经济技术开发区也开始拆除高等级道路两侧的单立柱广告。在昆明当地，剩余的单立柱广告已经屈指可数。
企业抱怨缺乏“关爱”
作为昆明广告行业龙头企业的风驰传媒公司，业绩总额从2005年的1.7亿元下滑至2007年的1.18亿元。2008年，由于昆明二环路改造，拆除了风驰传媒有限公司大量的媒体，使公司业绩再次缩减，公司不得不裁员30％，减薪10－15％。
业绩下滑的不只是风驰公司一家。据云南省工商行政管理局“2008年云南省广告业发展情况”显示：“2008年，云南省户外广告共有广告经营单位1783户，比 2007 年的2288 户减少505 户，减幅为22.07％；户外广告媒体数43873个，比2007年的76533个减少了32600个,减幅为42.69％。”
云南省工商局的报告分析认为：“户外广告经营单位以及户外广告媒体数减少的主要原因与昆明市开展大规模的市容市貌整治和建设、拆除大量户外广告牌、大规模建设绿化带有关”。
近年来，昆明市户外广告逐渐成长壮大，至2004年，昆明市约有户外广告企业110家，直接及间接从业人员近两万，为城市经济发展繁荣作出了贡献。然而，一些问题也随之显现出来。
2004年5月，昆明市调整了辖区内四个区级政府的城市管理职能权限，城市规划区内户外广告的设置、发布审批等职能，按属地下划到四个区的城管部门。那一时期，出现了户外广告审批过多、过滥等问题，严重影响了昆明市的城市景观。为制止、查处乱批乱建户外广告的行为，2005年以来，昆明市加大对户外广告的整治，对未经审批、擅自设立的违规违章户外媒体，及影响市容市貌、有碍城市观瞻、有安全隐患、质量低下的户外广告设施进行了拆除整治，使户外广告的面积由2005年的31万平方米减少到14万平方米。
与此同时，昆明市还相继出台了一系列有关户外广告设施管理的法律法规，并在法律法规制定中多次与广告企业对话，听取广告经营者的意见，在推进户外广告法制化管理方面作出了积极的努力。
2006年3月1日，《昆明市主城规划区户外广告设置管理规定》实施，该规定在加强对户外媒体设施设置及相关审批制度监管的同时，也对政府权力进行了监督制约。比如：“因城市规划调整或者社会公共利益需要提前拆除户外广告设施的，城市管理部门应当提前30日书面通知户外广告经营者”。“提前拆除户外广告设施造成的财产损失，政府有关部门应当对户外广告设施经营者依法给予补偿”，等等。
这些整治，规范了户外广告的设施设置，提升了城市形象。然而整治行动中，由于缺乏整体系统的产业政策导向，广告企业的抱怨和质疑不断升温。
“广告企业始终处在一种朝不保夕，惶恐不安的状态中。”一位资深广告人说。
这位资深广告人介绍说，户外广告往往放置于某一特定的土地和建筑之上，必须得到属地政府的批准。可以说，这个行业的发展与地方政府相关部门的审批尺度密切相关。而有一些部门对户外广告采取的态度是实用主义，当有重大活动时，就把广告企业喊来，要求其承担美化亮化城市、营造氛围的任务。在这样的背景下，昆明市有相当一批户外广告设施都是一些广告企业多年以来为响应政府号召，或投资市政公用设施，或投资灯光亮化工程，或为某些省、市重大节庆活动而设置的。其中包括单立柱、大牌、跨街灯箱、跨街天桥、路灯杆、公交车站台及路名牌等。可是，另一方面，当城市环境需要治理和改造时，或者城市“创建卫生城市”不达标时，就会把问题推给户外广告，认为城市脏乱差的形象源于户外广告，要求立即拆除。其中包括那些以投资市政建设换取广告经营，并与政府部门签有协议合同的户外广告设施。
这位资深广告人认为，有的部门并没有把户外广告当作一个产业来看待、管理，也不关心其生存和发展，更没有制定一个关于这个产业的系统的产业政策。在这种管理模式下，某些部门对户外广告企业的生产设施和合法权益缺乏应有的尊重和爱护。
行政复议一波三折
2007年2月16日，“为促进户外广告健康发展，规范户外广告设施设置行为，确保户外广告设置专项规划的顺利实施，因城市规划、建设、管理需要”，昆明市城市管理局、昆明市规划局、昆明市工商行政管理局联合下发《关于整治户外广告的通告（第一号）》，要求“户外广告的设置单位在本通告发布之日起30日内自行拆除昆明市一级控制区范围内545处户外设施”，并规定，“凡逾期不拆除的”，将“给予行政处罚”，“并依法强制拆除”。通告内没有提到赔偿的问题。
此次“一刀切”的整治方式让被点名的广告企业有点摸不着头脑，因为此次整治不只是拆除违法、整改不合规的，而是拆除整治范围内的全部户外广告设施。该通告发布后，引起了昆明市户外广告企业的不满。
被点名的风驰传媒公司有79处、254块、18424.34平方米户外广告设施，这些广告设施大都在履行与客户的广告合同，正在发布客户的相关广告，“强制拆除”将造成该公司的合法财产5044万元受到损失。“像我公司这样的中国一级资质广告企业，也将因之而停产甚至破产倒闭”。风驰传媒的一位员工说。
一些广告企业试图通过法律程序来进行申诉。2007年4月初，风驰传媒向昆明市人民政府提起了行政复议，要求撤销《关于整治户外广告的通告（第一号）》。
2007年4月19日，昆明市人民政府行政复议办公室下达了“不予受理行政复议申请的决定书”，理由为“公告并非具体处罚决定，不属于申请行政复议范围”。
此后，风驰传媒又继续向云南省人民政府法制办公室提起了行政复议申请。2007年5月25日，云南省人民政府行政复议办公室责令昆明市人民政府受理该公司的行政复议申请；2007年8月30日，昆明市人民政府行政复议办公室下达“行政复议决定书”，表示“维持昆明市城市管理局、昆明市规划局、昆明市工商行政管理局联合发布的《关于整治户外广告的通告（第一号）》”。
尽管此次行政复议以风驰传媒败诉而告终，但广告企业的呼声使这次整治活动就此而暂停。
然而，昆明户外广告业的命运并未因此得到改变，呈现出不容乐观的局面。
据云南省广告协会统计：2007年全省个体私营广告经营额减幅为3．14％；外商投资经营额减幅为20.97％；专营广告公司经营额减幅为10.22％。且这三方面的经营额缩减趋势已持续了好几年。
2007年和2008年，昆明市举行了3次户外广告设施拍卖，然而参与拍卖的广告企业却越来越少，拍卖标的物最后大幅降价，最后成交的多数媒体比起拍价降低了30％，有的还3次流标。
“这既反映了昆明广告企业的实力和所面临的困难，也反映了广告企业的行业信心。”云南省广告协会的一位负责人说：“云南广告企业非公所有力量十分薄弱，缺乏产业政策引导和产业保护的户外广告产业近年来遭受了惨重的损失。”
政协委员提案关注
“如果一个行业连续几年都置于‘重拳整治’、‘连续紧卡’、‘重新洗牌’中，这个行业和与这个行业相关联的人能正常经营、正常生活吗？”
今年2月，在云南省政协第十届二次会议上，政协委员张艳萍、李践、赵彬、陈护国向大会提交的一份名为《总结经验，调整政策，发展户外广告文化产业》的提案，对“昆明市连续几年来‘紧卡’、‘冻结’户外广告的审批，连续几次大规模拆除户外广告设施”，发出了这样的质疑。
委员们的提案很快得到了云南省工商行政管理局、昆明市城市管理局和昆明市工商行政管理局的答复。
云南省工商行政管理局在答复中指出，“户外媒体基本是经政府相关职能部门批准，由广告企业自建。它的开发利用，对促进经济发展、美化、亮化城市起到积极作用。但这类媒体受市政建设、市政规划影响，常处于拆迁等不稳定状态，影响了企业的生存发展。”省工商局表示，“对于提案中涉及的广告经营企业经批准投资设立的户外广告设施的权益保护问题，我局将专文呈报国家工商总局，争取在《广告法》的修改过程中考虑并引起立法部门的重视”。
对委员们提案中指出的，“昆明市对户外广告的管理未摆脱情绪化、运动式、震荡式的非常规管理”，昆明市城市管理局在答复中表示：“经过3年多的整治，已经达到了预计的效果。目前，恢复户外广告的常态管理已成为我局的一项重要工作”，“下一步，我局将按照今年的调查、整治情况，采取分批分期的方式逐步办理户外广告设施设置许可手续。”
而就委员们提出的“地方性广告管理法律法规不健全、不完善，立法和制定的方式、程序存在弊病，某些政府部门有法不依、执法不严”的问题，昆明市工商行政管理局答复称：“户外广告设置的规划和管理要参考商业的运作规律，充分听取广告商的意见和建议，在广告设置的位置、规格、数量等方面做更多的考虑。设置以遵照法律规定为基点，对于合法设置的广告和广告企业将给予更多的合法权益保障，对于违法设置不合规定的户外广告坚决拆除或予以整改”。
委员们对这样的答复表示满意：“我们认为，这是政府相关职能部门对昆明市户外广告设施整治工作实事求是、合乎情理的评估和意见。”然而，新的整治活动从今年7月拉开序幕。
7月16日，昆明市政府下发《昆明市建成区户外广告设施整治工作方案》，方案将所有的户外广告设施列入了清查整治范围，并规定，限期不自行拆除的，将“依法依规实施强制拆除”。
这一整治方案引发了昆明市户外广告业的震荡。昆明广告协会在上报给市委、市政府的报告中写到：“昆明广告协会频繁接待会员来人来电反映意见，认为新一轮整治是对昆明户外广告业的毁灭性打击，许多户外广告企业将无法生存，数千名从业人员将面临失业”。
为何广告公司多年集体违规违法
根据有关部门的调查，9月30日前要拆除的主城建成区内245棵单立柱广告牌存在的问题主要有：未经审批，擅自设置，设置行政许可已过期，设置不规范以及设置不符合安全设置标准和程序等。其中无审批手续的有54棵，行政许可已过期的有153棵。
对于这一说法，广告经营者表达了不同的看法。他们向有关部门反映，广告公司“审批时限过期”的集体违法情形，“是因为一段时间以来有关部门既不审批，也不依法依规说明理由造成的”。
2005年以来，不少广告公司根据《昆明市主城规划区户外广告设置管理规定》向所在区城市管理部门递交了审批书面申请及相关资料。而城市管理部门并未按照《规定》要求在“3个工作日内作出批准或者不批准的书面决定”。因此，造成“审批时限过期”的责任，并不在户外广告设施的所有者和经营者。
记者采访获悉，2006年，根据昆明户外广告行业实际情况，考虑到行业的稳定，昆明市城管局下发了《昆明市主城规划区户外广告设置过渡期管理办法》，实行为期3年（2006年至2008年）的过渡期管理。在过渡期内暂停审批户外广告，待昆明市户外广告详细规划编制完成后，按照详细规划再对全市户外广告设施进行整改，凡不符合详细规划和专项规划以及《昆明市主城规划区户外广告设施设置管理规定》的户外广告，都要设置者自行拆除或予以强制拆除。
“在过渡管理期的时限期内，昆明市户外广告的分区域详细规划却迟迟没有出台，而在规划没有出台的情况下，拆除工作便开始大规模进行，且拆除的经济损失，由设置者承担。这让我们十分不解。”一位广告经营者说。
此外，让广告经营者还难以接受的是，此次整治工作，相关政府部门的拆除通知既没有按《昆明市主城规划区户外广告设置管理规定》提前30天通知企业，更没有谈“赔偿”问题，仅要求广告企业自行拆除。
“整治工作应该依法进行，在拆除合法取得的广告设施之前，应制定合理的补偿标准，而不是先拆了再来谈赔偿问题。”一位广告经营者说。
记者就赔偿问题询问了昆明市城管局广告处的一位负责人。这位负责人说：“这个问题涉及到多个职能部门，我们的职能是尽快编制户外广告升级换代的规划。但具体数额要评估，相关部门会选择有资质的专业机构来评估。不过我想赔偿问题会很快解决的。企业目前有顾虑很正常，等赔偿完了，企业的顾虑也就打消了。”
有许可证的也面临被拆
然而，许多广告企业却没有这么乐观的想法。
在这次被列为整治拆除的245棵单立柱广告牌中，有38棵是在行政许可有效期内，其中23棵是2008年以来，经市政府批准组织，由昆明市城投媒体公司向社会公开拍卖，广告经营企业通过合法的拍卖程序，拥有合法的审批手续取得5年的特许经营权。
昆明广告协会在上报给市委、市政府的报告中称，广告经营企业对所拍到的户外广告设施，一般要在3到4年才能收回投资，第4到5年才有盈利。另外，广告企业与客户之间签订的合同将无法履行，这将引起经济合同纠纷和诉讼等一系列问题。
相关部门的人士也对此表示出担忧。昆明市城管局一位不愿透露姓名的负责人说：“拆除这些单立柱广告牌，不仅经济补偿和违约赔偿数额巨大，严重影响市城投公司的融资能力和偿债能力，也会影响政策的权威性和严肃性。”
这一想法与广告经营者不谋而合。他们质疑：投资市政建设和参与政府拍卖而取得的户外广告设施都要“强制拆除”，会不会影响政府的公信力和招商引资的环境？户外广告企业如果因此而破产倒闭，今后“以高科技为主要形式的户外广告”靠谁来投资谁来建设？谁还愿来参与这种毫无保障毫无规则的投资和建设呢？
他们还认为，昆明在户外媒体广告行业整治中已经出台了一些法律法规，但这些法律法规的制定，“行政干预色彩过重”，此伏彼起、无休无止的户外广告整治行动，是户外广告业面临的最大危机。
广告业如何与GDP匹配
作为香港上市公司TOM集团下属全资子公司，风驰传媒公司目前正面临着一个棘手的问题。“我公司名下所有户外广告设施都是TOM集团的在册资产，如今被列入‘违法’、‘违规’行列强制拆除，我们必须向股东做出交代。”该公司的一位负责人说。
这位负责人指出，判断一个地区广告业的发展速度，国际上一般通过计算一个地区广告经营额占GDP的比重得出结论。这一比重的世界平均水平是1．5％。目前，上海的比重是2.6％，广东的是1．6％，而云南省的仅为0．4％。许多国际广告巨头企业，其经营收入几乎“富可敌国”；而北京、上海的广告总收入，则是云南等西部省、区广告收入的20倍；云南的广告业发展远远落后于发达地区的水平，广告经营额只占全国总份额的1％不到。迄今为止，全省中国广告一级资质企业仅有风驰传媒一家。
尽管如此，作为一个产业，昆明市户外广告产业每年贡献的GDP达到了3．3亿元左右，每年缴纳的税收在2000万元以上，全行业解决了1~2万人的就业问题。20多年来，昆明市的户外广告企业和从业人员，荣获了数百项国家级的专业奖项和行业奖项；有的企业十多年来，一直被评为“守合同、重信用”先进企业，“全国广告行业文明单位”、“纳税大户”等。
有业内人士分析说，昆明目前主城区建成面积已达近300多平方公里，聚集了400万人口，年生产总值超过1600多亿元。这样规模的省会中心城市，拥有10多万平方米左右的户外广告设施，无论如何都是不多的。
业内人士认为：“政府可以这样算一笔账，如果让户外广告产业正常经营，每年可产生2000多万元以上并逐年递增的税收，又解决了1~2万人的就业问题。而如果对这个行业实行摧毁式的整治，不仅使这1~2万人破产失业，2000多万元以上的税收也不在了。即使通过拍卖来重建这个产业，能否奏效也将是一个大问题。”
因此，他们建议，应该及时对目前正在进行的户外广告整治工作进行调整修正，在此期间，可根据规划推进整改。
风驰传媒的有关负责人说，如果给予广告企业坚定的行业信心，户外广告企业将会充分发挥自己的聪明才智，敢于投入资产和精力，不断提高户外广告设施的新材料、新技术、新工艺、新创意的运用，大量使用LED、三翻转、滚动灯箱、霓虹灯、数字媒体和互动媒体等新技术以及国内外不断涌现的各种户外广告新形式。