流动儿童教育政策为何在地方遇尴尬
“两个为主”政策在地方遭遇尴尬
最近,福特基金会资助的项目“中国城市民工子女义务教育经费供给保障政策研究”课题组在华南师大召开研讨会,呼吁政府勇敢地打破户籍枷锁,建立起合理的教育经费承担机制,规定“凡是我国居民不论身在何处,只要在义务教育学龄范围内,都应该按流入地户籍人口一视同仁登记入学,纳入本地义务教育事业范围内”。
来自华中师范大学教育学院的范先佐教授认为,解决流动儿童教育问题的首要条件,就是要破除户籍制度对他们入学的限制,以居民身份和年龄作为登记入学的依据。“让户籍与学籍脱钩并不存在技术问题。”他说,“关键是,政府是否具有保障流动人口子女在城市接受教育权利的决心和勇气。”
就像几年前学者们呼唤免费义务教育时的表现一样,范教授也希望国外的先进经验能够触动政府部门对这个棘手的问题进行认真的反思。他说,美国政府对非法移民子女一视同仁地提供等同于本国国民的义务教育,我国国民怎能因为城乡身份的差异而被差别对待?
事实上,为解决流动儿童教育问题,中央政府早在2001年5月就出台了“以流入地政府管理为主,以全日制公办中小学为主”的政策,并在5年后修订的《义务教育法》中,再次明确了流入地政府的法律责任,即要“提供平等接受义务教育的条件”。
某些地方政府如何应对这些政策?葛新斌教授在调查中发现两个特点,一是在口头上表态肯定中央“两个为主”政策的正确性及重大意义,但同时会更突出强调地方落实政策的难度;二是在行动上,往往采取政府不作为方式,放弃对辖区内外来工子弟学校的监督和指导,或通过设置高门槛“阻挠”流动儿童进入当地公办学校就读。
葛教授来自华南师大教育科学学院,致力于教育政策分析,他认为“两个为主”政策在一些地方的尴尬遭遇,是由于中央未能合理配置政府间的教育投入责任,又未能及时向流入地注入相应的政策资源所致。他建议中央“尽快建立自身与省级、流入地及流出地政府之间的经费分担机制”。
地方呼吁中央分担流动儿童教育经费
目前,我国的义务教育经费由政府根据当地户籍学生数进行划拨,这意味着离开户籍所在地的流动儿童很难获得与户籍儿童同等的经费支持。而且,中央把普及义务教育所需的资金交由地方政府筹措与分配的规定,在范先佐教授看来,“实际上等于默许了经济发展不平衡的客观差异对义务教育的不利影响和制约,其结果,只能使义务教育的发展取决于各地区的经济发展水平和地方政府的财政收支状况”。
在这次会上,广东省教育厅基础教育处副处长赖佳媛也请专家们帮忙呼吁:对跨省流动的儿童的教育经费,“中央最好能解决一定比例”。她透露说,从2008年开始,广东省获得了中央财政用于农民工子女教育经费的专项资金一亿元,但还不足以缓解巨大的压力。
这位副处长用一系列的数据来说明广东省的处境:2009年,该省农民工子女约占全国的三分之一,是北京市的6倍,其中85%分布在珠三角,每两个小学生、每四个初中生中就有一个非户籍学生。“省财政一年8000多亿,要上缴60%,只能支配2000多亿,服务一亿多的人口”。
葛新斌所接触的一些珠三角地区的政府官员和社会人士也大都认为,若只靠自身力量去解决流动儿童子女问题,地方政府仍有力不从心之感。
与会的一些教育学者对“两个为主”政策的评价存有分歧,却能对此达成一致:我国比较合理的义务教育财政和管理体制应该是,义务教育以地方管理为主,高层政府提供适当的财政补助。
日本亚洲经济研究所学者山口真美也受邀与会,和大家分享日本城市化过程中的教育问题。这个国家在1940年就颁布相关法律规定,义务教育阶段教师工资的二分之一由中央财政来负担,并一直持续至今。从1953年至1969年,日本的中央教育经费里,拨给地方的教育经费补贴占到了60%左右,而且其中很大一部分属于义务教育经费。而在中国,中央的教育经费绝大部分投入了高等教育领域。国务院发展研究中心2002年的调查显示,我国义务教育投入中,87%左右由基层地方政府负担,省级政府和中央分别只承担了11%和2%。
如果区县领导表态支持农民工子女学校,就推动很快
在推动更好的政策出台之前,广州一位农民工子弟学校的校长认为当务之急是要把现有的政策运用好,他的这种观点可以被看做是对地方政府的一种期望。“流动儿童教育问题解决得好不好,关键在于政府支持。”焦小峰是上海市教委基础教育处的工作人员,他说,“如果一个区县领导表态支持农民工子女学校,那就推动很快,如果表示出不在意或者担心,教育局就会按兵不动。”
他说,部分城市由于公办学校教育资源不足,导致学生在民办学校或农民工子女学校就读,“保障在这些学校就读的农民工子女享受免费教育的权利,是政府的职责之一”。据焦小峰透露,上海市采取购买学位的方式,委托152所民办小学招收了13万多名农民工子女免费就学,对此,在2008年市政府按每生1000元标准补贴了相应生均经费,不足部分由区县补足。今年,标准被提高到了每生 1500元。
目前,上海市正在探索以居住证制度和综合保险制度为依托的农民工子女入学制度,试图突破户籍的限制。2009年12月,该市将完成“实有人口”和“实有房屋”的全覆盖管理工作,将为教育公共服务提供新的依托。
对于一些地方政府因为担心解决流动儿童教育问题而出现“洼地效应”的说法,焦小峰予以了驳斥,他说:上海市政府不担心这个问题,农民工到上海来主要是为了就业,如果就业都成问题,就带着孩子来这里读书,不太现实。
该市最近三年流动儿童人数仅以每年两万人左右的规模递增,从2007年的38万上升到现在的42万人,并没有出现大的波动。焦小峰说:“我们认为,首先要解决好其子女的就学问题,让农民工安心就业,这更为重要。”