上海：政府出资购买民间服务化解社会矛盾

    朱庆章是上海新航社区服务总站的总干事，这个民办非企业性质的社团组织，有一支500人的社工队伍，“参与和协助”司法行政机关做好社区服刑人员和刑释解教人员的教育转化、帮困解难、生活指导等方面的工作。

    这些“参与和协助”的工作当然不是无偿的，2009年，市政府在这方面花费是160万元。

   ; 不过，朱庆章觉得，政府这笔钱花得物超所值。

    社区矫正的本质是刑罚执行。上海市运用社会管理理念，将社区服刑人员和刑释解教人员的日常帮教工作以“政府购买服务”的方式发包给专业社团，即新航社区服务总站。由社会工作者为社区服刑人员在心理、法律、生活、就业等方面提供专业化服务，恢复和增强他们的社会功能，促使他们早日融入社会。这是上海社区矫正工作的亮点，也是上海的首创。

    几年间，累计有78名社区服刑人员因严重违反社区矫正管理规定被收监，从而预防了一些可能发生的违法犯罪。至2009年6月,共有231人在矫正期内重新犯罪，年均重犯率为0．398％；全市共有17129人在矫正期满后顺利回归社会，其中53人在矫正期满后重新犯罪，占矫正期满总数的0．28％，而同期刑释解教人员重新犯罪率为3．72％。

    新航社区向政府提供社会服务始于2004年。如今，上海市政府出资采购的服务种类越来越多，适用范围越来越大，这些社会服务有效地把一些社会矛盾化解在萌芽状态。

    民事纠纷调解成功一件奖励100元

    “也许年轻的一代可能对人民调解不是太了解，但上了年纪的人对人民调解则称得上是耳熟能详，一旦遇到纠纷，人们往往把具有本土特色的人民调解作为解决问题的第一选择。”上海市司法局副局长李和平表示，绝大多数矛盾纠纷发生在基层，化解矛盾纠纷工作的重心也应该放在基层，以人民调解为基础的基层大调解格局就是一项全新的探索。

    2006年2月，上海市高级人民法院和市司法局联合出台了《关于规范民事纠纷委托人民调解的若干意见》。

    《意见》规定，凡是离婚纠纷，追索赡养费、扶养费、抚育费纠纷，继承、收养纠纷，相邻纠纷，买卖、民间借贷、借用等一般合同纠纷，损害赔偿纠纷，物业纠纷以及其他适合委托人民调解组织进行调解的纠纷，无论在诉前、审前还是审中，在征得当事人同意的情况下，法院都可以委托人民调解组织进行调解。

    李和平说，人民调解生存和发展的前提就是，坚持人民调解的群众性、基础性和公益性，防止司法化、行政化和商业化。

    为此，《意见》明确，民事纠纷每调解成功一件，奖励人民调解员100元。上海市司法局以“一事一奖”这种方式，为民事纠纷委托人民调解工作的开展提供一定的财力支持。

    经过几年的运作，上海市专职调解员达到了8081名，“人民调解网络基本形成，建立了物业、医疗、劳动等行业性、区域性、专业性的调解委员会。”李和平说。

    这项工作的成效斐然，“在所有委托或参与人民调解的案件都没有出现当事人反悔、上访或再诉至法院的情形。”李和平表示，以人民调解组织受理司法机关委托调解的民事纠纷为例，2009年1月~11月,全市人民调解组织共受理此类纠纷53926件，委托受理数占同期法院民庭收案数的32.5％，减轻了法官的办案压力。调解成功48428件，调解成功率为89.8％，调解协议履行率保持在100％，达到了“案结事了”的效果。

    律师参与信访核查以案结算

    2009年6月，上海市领导调研信访突出矛盾工作启动，对动拆迁信访积案进行全面核查。这项工作引进了15家律师事务所69名律师作为第三方参与市领导调研信访突出矛盾工作，对涉及11个区782户动拆迁信访积案进行全面核查、分析和评估。

    上海市司法局律管处处长余学杰表示，律师的专业能力以及参与其中时第三方身份，都有利于在矛盾双方间架构沟通桥梁。

    “我们从项目审批、动拆迁许可、动拆迁安置补偿、信访处理等诸多方面，看有没有违规违法情节，弄清矛盾的法律性质和当中的法律关系。”参与此项工作的上海市震旦律师事务所主任邵曙范说，律师的专业知识在防止矛盾激化方面有很大优势。

    事实也确实如此，信访人普遍对律师作为第三方参与核查工作表示欢迎，很多人甚至表态在律师核查期间不信访、不上访。由于得到信访人的信任，在本次核查过程中，有7个信访案件通过律师的工作得以直接化解，有20个案件在律师的参与下得以化解。

    这并不是律师第一次参与和动迁工作有关的矛盾化解工作。根据上海市律师协会的统计，律师在参与有关动拆迁信访接待的业务时，“基本属于无偿奉献”。

    可是，“律师也要吃饭，也要生存，长期来看，没有收入的无偿服务不能长久。”上海市律师协会会长刘正东说。

    在2009年动拆迁信访积案的核查工作中，无偿工作了十几年的邵曙范律师终于有了回报。

    余学杰说，两个多月里，这69名律师实际核查了675件信访积案，与557户信访人进行了815次约谈，核查了6万余份材料，出具了661份法律意见书，“根据上海市律师服务收费标准，我们取最低的，每小时200元，每个案子算50个小时，一个出具法律意见书的案子1万元，共兑现661万元。”

    “这是建立律师参与动拆迁工作长效机制的基础。”余学杰坦言。

    刘正东表示，上海市律师协会正在考虑全程参与动拆迁工作长效机制，律师除了可以参与动拆迁争议的代理和动拆迁信访的处理，还可以在预防动拆迁纠纷、防范动拆迁法律风险方面有所作为。

    政府买了服务，不能当“甩手掌柜”

    上海市社会治安综合治理办公室副主任乐伟中表示，“从实践来看，社会工作尤其是体系建设范畴内的专业社会工作，还是一个比较新的领域，还存在一些问题。”

    朱庆章告诉记者，他们是与市政府签订采购服务合同的，但业务指导部门是市司法局，社工工资由区政府负责，社工工作又都在社区、街道。“总站还好，区工作站以下就存在多头管理的问题，时间任务出现交叉的时候，到底听谁的？”

    “以往，管理体制不够顺畅，行政干预多，对社团开展工作有所制约。”乐伟中说，政府购买服务也不够规范，合同的约定作用没有得到很好的发挥，主要还是依靠行政干预、行政命令，签订合同往往流于形式。

    2009年4月，上海市委、市政府两办转发了《市综治委关于深化预防和减少犯罪工作体系建设的若干意见》。这份文件第一次明确指出，要在坚持“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”总体思路的同时，建立开放、有序和适度竞争的体系，为走市场化发展道路的体系建设指明方向。

    乐伟中表示，“文件明确政府的职责就是组织领导、政策支持和考核评估，不再对社会组织的管理、人事及业务方面做过多的干涉，更不允许有些部门将原本属于政府的职能转嫁给社会组织，防止其当‘甩手掌柜’。”

    2009年8月，上海市闵行区对政府购买法律服务和人民调解服务进行了规范，对服务范围、服务方式和运作模式作了明确规定，政府购买法律服务，需采取政府委托、协会运作、法律服务机构提供服务、司法行政机关监管的方式。

    由政府委托区法律服务工作协会（以下简称“协会”），向法律服务机构购买所需的法律服务，协会需根据政府要求，以社会公开招标或协商方式，确定服务主体。

    同时，政府需参照上海市律师服务收费政府指导价的标准，根据每一个案件的实际情况和评审结果，对照购买法律服务协议书的约定，可采取以服务时间计算和以案件情况包案计算两种方式结算服务经费。

    而人民调解服务的结算标准则依个案、群体性案件而异。

    本报上海1月20日电