政协委员质疑政府主导昆明城中村改造

    “为什么开发商买我的房子是开发商定价，开发商卖给我房子还是开发商定价？”

    “为什么一提到城市拆迁，老百姓就有一种恐惧感？”

    昆明市城中村改造中诸多的“为什么”，成了今年政协云南省第十届委员会第三次会议上许多委员讨论的话题。

    “城中村改造在为过去多变的政策还债”

    昆明主城建成区内共有城中村336个，常住人口近100万人，居住用地面积20平方公里，建筑面积达3800多万平方米。与国内其他省会城市相比，昆明的城中村绝对数量大、分布广。2008年，昆明市开始了5年城中村重建改造工程，目前56个村已进行了大规模拆迁，完成投资150亿元，其中16个村已开工建设回迁安置房。由于城中村改造涉及诸多难点问题，2009年，云南省政协将“昆明市城中村改造工作视察”作为委员4项重点视察内容之一，两次组织委员到昆明市进行调研，并形成了视察报告。

    在这份视察报告中，委员们提出，“要尽快启动《城中村改造十二五规划》编制工作，吸取过去规划不到位导致的大规模、高成本的城中村改造的教训，高起点科学规划，并保持规划的科学性和严肃性。”

    “今天的城中村改造一定意义上是不得不为过去的政策多变还债。”台盟云南省委、云南省台联在提交大会的交流材料《进一步推进城中村改造的对策建议》中这样表述，上世纪八九十年代持续下来的“旧城改造”和其他形式的土地征用，在当时条件下补偿金额偏低，“农转非”遗留问题较多，由此造成失地农民大量“违法”加盖住宅，以出租房屋为主要生计来源。“我们的调查统计发现，城中村居民中只有2％左右的富裕户，25％属于低收入人群，50％左右的人口处于年收入7333元左右的中间水平。与2008年昆明市盘龙区城镇居民人均可支配收入16099元相比，城中村居民人均收入只达到55％的水平。”

    这份建议指出，缺乏科学合理的城市建设整体规划，也体现在城中村改造中。例如，如果把建筑容积率限制得低了，开发商得不到投资回报，将没有人参与开发。若使建筑容积率达到目前默许的4．76甚至更高，改造后每平方公里将达到10万人左右居住，市政设施配套给水排水和交通等将成为难题（日本城市的容积率也仅为3．6），明显超出城市的承载能力。

    这份建议还指出，上世纪九十年代以来经过统建的城中村的一部分新村，水电路和房屋已有整齐规划，若再推倒重建，是社会资源的极大浪费。同时，西安等城市的城中村改造采取的是每年试点几个村，逐步总结经验逐年推开；而昆明的城中村改造未经试点则全面铺开。建议认为，城中村在推动工业化、城市化进程中为农村人口提供了一个较低的进入城市的门槛，以低廉的生活成本和灵活就业机会吸纳了大量的农村迁移劳动力，缓解了廉租房需求与供给的矛盾，应该肯定城中村在社会功能方面的存在价值，要一分为二地宣传和说明城中村的问题，要对城中村改造给予更多更透明的宣传。

    老百姓进拆迁指挥部，根本分不清谁是政府的人，谁是拆迁公司的人

    “我们现在的拆迁都是‘推土机式的’，根本谈不上什么管理，只要是旧的、老的，就全拆。地方政府关注经济利益的同时，考虑更多的是政府的形象，是‘班子’、‘团队’的执政工程和业绩。”省政协委员、云南明靖律师事务所主任周文曙说。

    另一名政协委员、云南王中律师事务所主任王中也指出：“现在很多地方政府的财政收入，很大比例来自于土地出让金。”他说，一些地方政府将城市管理错误地理解为经营城市。经营是商业行为，意味着利益优先。政府的管理行为如果变成商业行为，且行政权力在手上，政府要追求商业利益最大化，国家土地政策限制又紧，将原有的土地拆迁后再卖一遍既是方便之举也是无奈之举，在客观上就造成了“与民争地，与民争利，以民谋利”，把老百姓当成了获取利益的对象。“城市拆迁中提出的‘政府主导，企业参与，市场化运作’的口号，本身就有问题。政府的职能或者角色只应该是服务和指导，而不应该是主导，城中村改造涉及已经取得的土地使用权和房屋所有权，村民才应该是主体，应该由他们来主导才对。”

    委员们认为，政府的角色定位错位，凸显了开发商的强势和被拆迁人与开发商之间利益的不平等，导致了城中村改造项目利益冲突事件屡屡发生。

    “政府为了获得更多的土地出让金，在开发商与被拆迁者利益之间，会首选开发商，考虑和保护被拆迁者利益自然就少。”政协委员、民进云南省委秘书长赵映东说，昆明市规定，一环内拆迁每平方米6500元，二环内5500元，按这个补偿标准，老百姓拿着这点钱在原来居住的房子周边再去买房子，根本就买不起。

    王中认为，造成拆迁混乱的主要原因是拆迁过程中公益拆迁与商业拆迁不分。公益拆迁主要是以征收补偿为基础进行拆迁，而商业拆迁则是谈判协商，达成协议进行交易。“现在的拆迁都是政府、开发商、拆迁公司以强势的、强制的、不容商量的态势逼迫被拆迁户拆迁。开发商享有公益拆迁的权利，它可以肆意损害被拆迁者的利益，为自己获取超额利益，使得被拆迁者享有的权利不平等，被拆迁人的利益得不到保障。本来开发商和被拆迁人两者之间的权利应该是平等的。但是，以不平等强制权利为背景的现行不合理的拆迁制度让其享有了特权，成为了引发拆迁纠纷和矛盾的根源。”

    此外，王中还指出，政府既是强制拆迁的批准机关，又是拆迁纠纷的仲裁机关，既当运动员又当裁判员，这与基本的法制理念是有冲突的。“老百姓习惯听政府的话，相信政府。但在自己的利益受损时，政府支持的却是开发商，加上被拆迁人的利益诉求渠道不畅通，法律的救济途径不完善。面对法律的不公、开发商的强势，又没有政府撑腰，被拆迁户感到十分无助。”他说：“有些地方政府、拆迁公司和开发商还合署办公，老百姓进拆迁指挥部根本分不清哪些是政府的人，哪些是开发商的人，哪些是拆迁公司的人。”

    及时调整政府在拆迁纠纷中的角色和职能

    对于城中村改造涉及到的相关法律问题，委员们指出，城中村改造依据的是《城市房屋拆迁管理条例》，但这一条例的法律性质、法律依据、拆迁主体、拆迁范围等规定都存在问题。

    “《城市房屋拆迁管理条例》立法动机和目的不是保护私有财产，不符合私有财产产权保护与人权保护的法制理念。”王中说，该条例2001年修订公布，与2004年修订后的《宪法》及随后的《物权法》对私有财产保护的相关规定及政府征收的相关规定相抵触，但却未废止。公益征收的拆迁和商业拆迁的问题在这里合二为一成了一个问题。《宪法》、《物权法》对公民财产权保护的规定在具体实践中得不到有效的实施，反过来《城市房屋拆迁管理条例》与《宪法》、《物权法》却有很多冲突和矛盾，并且法律效力等级比较低，但在具体实践操作中它又得到充分的实施和运用。

    “需要反思的是，在法律体系里面，为什么法律等级高的法律得不到实施，反而是法律等级比较低的有问题的条例容易实施，而且实施得比较快、比较彻底？说到底还是利益问题。如果依照《宪法》、《物权法》，政府、开发商、拆迁公司的利益就很难得到充分和有效的实现。相比之下，《城市房屋拆迁管理条例》却能让政府、开发商、拆迁公司的利益得到充分和有效的实现。然而这样的做法最终损害的不仅是被拆迁者的利益，还有政府的形象。”王中说。

    对此，台盟云南省委、云南省台联在《进一步推进城中村改造的对策建议》中也指出，“目前适用城中村改造拆迁的法规仍存在配套问题，在拆迁补偿、特别是现金补偿方面，全国各地缺少相对一致的标准办法。国务院正在准备修改《城市房屋拆迁管理条例》。这些信息，值得实施城中村改造的有关部门加以密切注意，避免陷入被动。”

    台盟云南省委、云南省台联建议，针对城中村改造中的难点，建立健全风险评估、预警机制，禁止政府部门为企业做担保，根据新的形势及时调整政府在拆迁纠纷中的角色和职能，保持和提高政府决策的公信力。