教育改革：如何超越自相矛盾的主张

    □一边呼唤素质教育，一边要求“裸考”回归

    □一边拼命择校，一边拼命抱怨“被择校”

    □一边痛恨被行政扭曲的伪市场化，一边幻想更多更强的行政干预

    编者按：民间机构长策智库新近完成一份《中国新教育体制改革论纲》，由该机构首席社会政策专家、北京大学政府管理学院教授顾昕执笔。本刊赞同其初衷——树立供各方批判的靶子，以拓展关于教改讨论的公共空间，故于今日刊出此论纲，供读者参考。限于篇幅，有删节。

    毋庸讳言，中国教育现状，距离民众、社会与国家的预期有相当大距离。作为社会发展的平衡器，教育成为一个社会追求公正、公平、平等、自由、民主等高贵价值的工具，一旦社会偏离这些价值，教育必然成为批判的靶子，甚至成为代罪羔羊。

    造成的局面是，人人在议论教育，人人在批判教育，人人在呼吁教育改革。但是，在这种貌似开放多元的言论空间（尤其是网络空间）中，更多的是纷纷扰扰的取向和自相矛盾的主张。

    一方面，很多人痛恨应试教育的弊端，年复一年地呼唤各种素质教育的新教育理念。在这样的社会氛围中，哈佛女孩的一本小书风靡了中国。但另一方面，绝大多数依然坚持唯分数论，坚持认为只有以所谓“高考裸分”作为唯一标准，高等院校的招生才能实现“公平”。

    2009年12月15日，一份新鲜出炉的民意调查（中国青年报社会调查中心通过北京益派市场咨询有限公司和民意中国网在12月上旬对全国范围内的2952名公众进行了这次调查）显示，76.6％的受访者将所谓“取消一切可能滋生腐败的政策，让考试重归‘裸考’”选为推进“教育公平”的首选改革措施。毫无疑问，一旦推进这种版本的“教育公平”，实现“素质教育”的多元化教育环境将永无来日。

    一方面，千千万万的民众以高度的自愿精神，千方百计地将成千上万的金钱，以各种各样诸如“捐赠”、“赞助”、“共建”、“补课费”的方式送交给一批教育资源优越的公立中小学，以期让自己的孩子在人生的起跑阶段就处在一个超前的位置。但是另一方面，社会上关于“被择校”的抱怨响彻云霄。

    在上述的民意调查中，76.1％的受访者将“取消任何形式的择校费”列为推进“教育公平”的次选改革措施。人们似乎希望不费多少代价就能获取优质的教育服务，但是并不愿意仔细思考优质教育服务的短缺性、择校现象存在的合理性与不合理性以及解决所谓“择校”问题的根本之道，而是一味地迷信年复一年都无功而返的一纸“禁止令”。

    一方面，人人都在追求或至少渴望追求超人一等的优质教育，但是另一方面却又不切实际地企盼教育服务品质的均等化。当一个社会究竟能在何种意义上、在何种程度上实现教育均等化尚不清楚的时候，人们却纷纷把希望寄托在教育行政部门的行政干预之上。

    在上述的民意调查中，71.5％的受访者将“推行公立中小学跨校轮岗，平衡学校间的师资差距”列为推进“教育公平”的第三政策选择。但令人困惑的是，这项行政干预措施如何能得以实施？北京史家胡同小学的教育质量优越，优越到令来访的巴西总统当众流泪的地步，优越到自愿奉献的“赞助费”源源不绝的地步，优越到校区周边的旧房也能价格飙升的地步，很多人感到“不公平”。其中也的确存在着“不公平”，但是无论是教育行政部门（还是其他什么人）能理直气壮地要求史家胡同小学的老师无条件地去（譬如说）北京怀柔的某个小学“轮岗”吗？

    根本的问题在于，如果全社会没有清楚地认识到“择校费”问题的根源在于扭曲的公共义务教育体系，那么种种似是而非的议论，尤其是指望在现有公共教育体系内强化行政化的直接干预措施，不仅无助于问题的解决，而且还会助长令人不快的现象持续发展下去。

    更加深刻的问题还在于，一方面，众多有识之士已经深切地认识到整个教育体系中弥漫着行政化的癌细胞，但另一方面人们对唯一有可能杀死癌细胞的市场化之路心生误解、疑虑、困惑和彷徨。

    正如中国很多社会经济领域发生的事情一样，当今中国教育领域的“市场化”是遭到扭曲的市场化，实际上是一种“行政主导型的商业化”。造成这种格局的根本原因，在于政府一方面维持原有公共教育资源配置的主导性，另一方面又允许公立教育机构走向商业化。于是，处于优势地位的公立教育机构一只眼睛向上，另一只眼睛斜视；它们对政府的资源全力争取，而对来自市场和社会的收入也绝不放过。

    人们看到了被扭曲的“市场化”、“产业化”所带来的重重弊端，但是不去追究扭曲背后的旧体制、旧力量、旧思维，不去推动公立教育机构之间有管理的竞争，不去推动民营教育机构的发展壮大，不去设法打破行政化教育体制，反而冀望以回归行政化的方式来克服“市场化”的弊病。令人稍微宽心的是，这种首鼠两端的思维在近两年内有所退潮。

    综上所述，中国的教育体制的确存在着严重的不公平、大一统、品质低等众多弊端，家长、学生和教师们都陷于囚徒困境而苦不堪言。显然，我们需要一场全新的教育改革。

    本文以及将在近期陆续完成的系列研究报告，试图就新教改给出一条清晰的路线图。希望全社会以我们为批判的靶子，为这场关系到民族前途的改革创造出一个公开讨论的民主氛围和公共空间，哪怕像新医改那样经过3年之久的大讨论。

    一、管办分开：高等院校走向法人化

    在某种意义上，高等教育形同教育产业的终端，其行为和取向在很大程度上决定着其他层级教育服务的运行。如果说整个中国教育体系存在着扭曲现象，那么扭曲的龙头在于高等教育。因此，新教改的突破口就在于高等教育改革。

    在2004~2006年间，社会舆论的主流是把高等教育的种种弊端归咎于所谓的“教育产业化”，而近两三年来，教育界和知识界对于教育行政化的认识和批评愈来愈普遍和深刻。所谓“教育行政化”，基本上包含两种意义：其一是指高等院校与教育行政部门形成上下等级关系；其二是指高等院校内部的组织结构复制了高校与教育行政部门的等级化制度。我们认为，行政化是造成高等教育种种弊端的最主要根源，而所谓“教育产业化”或者说“伪市场化”恰恰是高度行政化的后果之一。

    要打破这种局面，就必须打破行政化的高等教育体制，推进高等院校与教育行政部门的管办分开。具体路径如下：

    管办分开。所有公立高等院校不再成为教育行政部门的下属机构，其行政级别自然取消，众多大学争当“副部级大学”的笑话可以休矣！

    教育家管理大学。大学所有的管理者，尤其是校长和党委书记，都从干部转型为教育家或职业管理者。教育家自然可以来自社会各界，当然也不排除退休后或者离职的干部。

    政府担任监管者和出资者。各级教育行政部门对所有的高校，首要的角色是监管者，对违规的事件进行惩罚；其次，还可以出资者的身份扮演教育公平推进者的角色。

    走向法人化。所有高等院校成为独立的法人，建立以校董会＋校长负责制为核心的新型法人治理结构。

    二、走向多元竞争：高等院校招生体制改革与高考改革

    高等院校的招生制度是影响中小学教育的重要因素，其影响力通过高考制度传递下去，而高考几乎成为整个教育体系的“指挥棒”。

    在高等院校法人化从而确立自主招生的前提下，高考制度改革也必须走上多元化的道路，具体路径如下：

    保留高考，但是逐步实行一年多次高考。考生们不必担心“一考定终身”而将考场视为战场，他们可以自行选择某次高考的成绩作为自己的高考分数。

    考试后填报志愿。高等院校自行设定高考分数线门槛，所有考生根据自己的高考成绩踏踏实实地向心仪的学校以及专业投递申请。

    多元报考。允许所有考生自由地向众多学校报考。所有高等院校除了设定高考分数线门槛之外，均自行设定其自主招生的条件和程序。各高等院校的办学理念尽可以多元化，无论是唯分数论、唯素质论、唯精英论、唯民粹论、唯全才论、唯偏才论、唯功利论、唯人文论（或唯价值论），还是这些理念的组合，都可以在自主招生的竞争舞台上一展身手。

    双向选择。考生可以多元报考，高校自然也能多元选择。所有高校根据自行设定的招生计划在一定时间内发出第一批录取通知书，而相当一部分考生或许会在一段时间内接到多家高校的录取通知书。双向选择的结果就是相当一部分的录取计划在第一轮中没有完成，因此必须进行第二轮甚至第三轮录取。

    在这样多元竞争的制度下，种种关于自主招生制、推荐制、保送制、面试制是否公平，是否为腐败制造空间的议论将变得毫无意义。当然，在这样的制度下，有些学校或许会录取那些有一些小聪明（因此高考分数不太差）的富家子弟或者官宦子弟，但是这些学校在激烈的市场竞争中或许会付出纨绔子弟败坏学校风气、耗费教授精力、损害学校名声的代价。相反，所有愿意付出财力和心血录取潜力无穷、但家境贫寒学生的学校，将在未来获得优厚的回报。

    三、放开择校：基础教育的竞争化与均等化

    同高等教育领域的情形相类似，人们对义务教育领域中的种种弊端可谓心知肚明并且深恶痛绝，但是由于并未清醒地认识到，所有这些弊端的根源恰恰来自公立义务教育资源配置的行政化体制，反而冀望于通过现有行政化体系的强化来解决问题。

    毫无疑问，所有人都希望获得好的东西，教育自然更不例外。望子成龙、望女成凤是几千年中华文明所积累的传统，优质的教育成为所有中国人不惜砸锅卖铁也要追求的东西。然而，正如所有优质的东西一样，优质的教育无疑是稀缺的，而稀缺的东西一定非常值钱。尽管政府规定公立义务教育是低价甚至是全免费的，但是优质的义务教育一定存在着某种市场均衡价格，而在今天，这就是被政府教育部门禁而不止的五花八门的“择校费”。这是不以任何人的意志为转移的，也是任何禁令所无法禁止的。政府可以三令五申让择校费“非法”，但是总不能禁止优秀的中小学收取“赞助费”吧，更挡不住民众为了自己孩子的未来以高昂的、前赴后继的、无所不用其极的自愿精神争相向这些学校“奉献爱心”。

    无论是为了应对“择校费”的问题，还是为了推进义务教育的长远发展，唯一的改革之路是放开义务教育的市场，让市场力量充分发挥提升义务教育资源配置的作用，让政府的资源发挥促进教育公平的作用。具体而言，义务教育的改革路径如下：

    放开民营中小学的设立。民众完全可以选择私立中小学接受义务教育。当然，政府要对所有中小学，无论是公立的还是民营的，制订一些最低标准并一视同仁地加以执行。

    有条件地放开公立中小学择校。所有民营中小学自然是完全放开择校，而所有的公立中小学均有条件地放开择校。所谓“条件”，亦即政府可以制定一定的监管条例，例如管制学校招收邻近学区适龄学生的百分比，管制学校的师生比，管制学校的教学实践甚至教学品质（最低考试或测验分数等），最高收费标准等等。

    学校自行制订收费标准。所有中小学，无论是公立的还是民营的，均自行制订收费标准。如此一来，在公立和民营学校尤其是优质公立学校之间充分竞争的情形下，收费标准的高低自然与教育品质的高下、学校的地理位置以及各地经济发展水平呈现相关性。简言之，所有中小学的收费走向市场化。

    国家按人头定额拨款。国家设定基准收费标准，政府根据这一标准依学生人头数向所有公立中小学拨款。民营中小学如果愿意参照政府对公立中小学的监管措施开展教育活动，政府也应该依照同样的方式按学生人头拨款。基本义务教育的基准收费标准，由有关教育专家依照基本水平的义务教育提供所需的成本进行测算、拟定并经过全社会征求意见，在一定时间内形成政策与法规。为了实现不同地区基本义务教育品质的均等化，依照基准标准确定的政府拨款水平或许在不同地区有一定的差异。所有教育机构，无论是公立的，还是民营的，学费在基准标准之下的部分不向学生家长收取，而是转向政府申领拨款。基准标准的设定水平不能太低，必须达到让绝大多数（例如90~95％）的适龄学生基本上可以免费接受义务教育的程度。

    在这样的体制下，无论是民众、学校还是政府，都没有必要为“择校费”的事情而一筹莫展。“择校费”变成了公开透明的收费，民众对于高收费的选择完全基于市场化的判断。所有的学校必须竞争起来，提高效率，改善教育品质，以吸引更多的学生，从而从政府以及学生家长那里获取更多的资源。

    那么，贫困家庭的孩子在这样的体制下会不会利益受损呢？这取决于政府的所作所为。首先，大多数公立中小学实际上是免费的，因此贫困家庭必须也完全有机会让其学龄儿童接受义务教育；其次，政府通过强制公立中小学以基准收费标准招收一部分学区内学生的管制措施，可以确保那些碰巧住在高收费学校附近的适龄学生就近入学；再次，政府可以为贫困家庭发放“教育救助券”，让他们以此贴补学费从而能自由选择收费偏高的学校；最后，政府从原来重点学校的投入中节省出大量经费，可以转而投向农村、山区、边疆、城乡结合部、流动人口聚居区，兴办依照基准标准收费的公立中小学。此外，政府还可以设立专项奖励金，对所有从高收费学校转到低收费学校任教的优秀教师给予收入补偿。

    总之，为贫困家庭的儿童提供更多的教育资源和机会，亦即推进教育的纵向公平，这是政府的责任，而政府完全拥有多元的政策工具来推进这一目标的实现。把市场卡死，并不能促进公平。

    四、与市场互补：公共财政转型与公共教育资源的再配置

    教育体制改革过程中出现的种种问题引发了公共政策研究界对于政府职责的大思考。尽管人们对于中国教育体制改革的总体评价有意见分歧，但是不同意见之间却有一点共识，即政府对于教育事业的投入相对不足。

    政府增加对教育的投入是必要的，但我们认为，公共财政教育投入的流向更为重要。新教改的核心是打破教育的行政化体制，打破行政化的核心是政府职能转变，政府职能转变的核心是公共财政的转型。

    大量数据表明，目前我国公共教育经费流入高等教育领域的比重，已经超越了社会经济发展的水平，这不仅导致了高等教育的“大跃进”，而且还强化了高等教育的行政化；相反，公共教育资源在义务教育和职业教育的配置比重相对较低，这一方面不利于教育公平的推进，另一方面也不利于为经济发展和产业升级提供充足的适用性的人力资源。

    因此，新教改要求教育领域的公共财政模式发生转型。在放开民间资本进入，充分重视并利用市场机制积极作用的前提下，公共教育资源配置的核心原则就是弥补市场不足。