冰点时评

陈杰人

    据最新一期《中国新闻周刊》报道，正当中央酝酿出台《关于规范行政裁量权工作的指导意见》之际，湖南省政府在全国率先发布了《湖南省规范行政裁量权办法》，这部将于4月17日生效的地方规章，从行政审批、行政确认、行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收、行政给付、行政奖励等八个方面，对行政权的行使自由度作了非常明确的规定。这意味着，今后湖南省各级地方政府及其行政执法机构在行使权力时，不再是“口衔天宪、肆意而为”了。

    所谓行政裁量权，就是行政机关行使行政权的过程中，在法律法规的规定限度内作出适当裁量的选择权。比如对于赌博行为，根据治安管理处罚法的规定，公安机关有权根据赌博的情节对参赌者给予15日以下拘留并处3000元以下罚款，但到底是拘留1天还是15天，是罚款10元还是罚3000元，都由警察决定，这就是警察的行政自由裁量权。

    中国作为一个以行政权为主导的社会，行政权的影响无处不在，如何规范、依法、合理地行使行政权，也是人们长期以来密切关注的话题。近年来，行政诉讼法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法、国家赔偿法等基本行政法律制度，使行政权的行使受到了较多限制。但迄今为止，有关行政自由裁量权的规范问题一直没有得到解决。一个典型的现象是，某公安机关抓获四人聚赌，但对四人的处罚却各自不同，这种不公平，表面上是行政处罚违背了行政合理性的原则，实质是行政自由裁量权没有得到规范。

    行政自由裁量权缺乏规范，源于两个因素：一是行政权行使事涉社会生活的方方面面，既复杂又繁琐，如果对行政裁量权进行不合理的机械限制，容易导致执法的呆板和机械，因此，如何建立一个科学的自由裁量权规范体系，是比较艰难的技术问题；二是行政自由裁量权系行政人员的重要权力，规范这些权力，触及了行政机关及其工作人员的核心利益，因此，出台相关制度一直面临较大阻力。

    行政自由裁量权，不仅在行政处罚领域中广泛存在，也在行政许可、行政强制、行政检查、行政确认、行政征收、行政给付等各领域广泛存在。一个典型的情况是，一级政府面对下级政府的资金申请，当各申请单位都符合条件时，到底将资金拨给哪个单位，拨付多少数额，这就涉及行政给付中的自由裁量权。

    从这个意义上来说，规范行政自由裁量权，不仅是依法行政、规范行政的重要保障，更是限制行政机关最重要权力的釜底抽薪之举，要做到这点，的确很不容易。让人深感欣慰的是，这次湖南省政府率先出台规范行政自由裁量权的规章制度，属于典型的“作茧自缚”，充分体现其打造法治和民主政府、让行政从管治向服务转变的决心。当然，光约束行政自由裁量权本身，还不足以完全促成行政机关及其工作人员自觉自愿地规范行政执法行为，甚至在今后一段时期内，上级机关限制行政权的正确意愿，和部分行政机关及其工作人员基于利益关系而肆意滥用权力的冲动，必然会存在矛盾。

    有鉴于此，在筹划规范行政自由裁量权的同时，还应再进一步，从根子上消除行政执法机关和人员的利益冲动。一是彻底实行行政处罚和其他行政行为的后果与行政机关及其工作人员私利完全脱钩的做法。过去多年来，罚款和收入挂钩的做法，备受诟病，虽然这些年来国家严令要求处罚和收入脱钩，但实践中，各种行政行为和执法者的利益挂钩，依然是不争的事实，只有解决了这个利益瓜葛，行政自由裁量权才会被真正规范；

    二是必须加强对行政权行使的外部监督。上级政府的限权，毕竟只是内部的自我约束和规范，在其施行过程中必然遭到下级恶意对策的困扰，只有加大外部监督，比如对某起行政许可，如果能够在完全公开透明的基础上，接受独立学界力量的分析评判，接受媒体和公众的舆论监督，则自由裁量权会得到更多的合理性保障。