联合执法为何挡不住非法盗砂
近日，中国青年报记者赴怀柔区杨宋镇几个村庄采访，发现这里的非法盗砂越来越猖獗，不仅河道被挖，大量农田也被毁坏。
半小时内过了21辆盗砂车
在怀柔区杨宋镇梭草村，有一条高两河，干涸的河道里数十条显眼的卡车车辙清晰可见。在河道一侧的土路上，几辆空卡车接连驶入远处的小树林，10分钟后，这几辆卡车蒙着黑布又依次从树林缓缓开出。
记者看到，许多辆布满尘土的大卡车疾驰在公路上。在记者沿路观察的半个小时内，共有21辆大卡车驶过。这些卡车车斗上都蒙着黑布，但不时有细小的砂粒从黑布下漏出，风一吹就布满了整条公路。卡车的牌照也形形色色，大多数是挂着“冀”和“京”字头的牌照，但不时能看到几辆“蒙”牌照的卡车穿梭其中。
附近村民告诉记者，今年春节过后，不知从哪里冒出来的铲车和卡车，径直开到了距他们住处约200米的生态固沙林。在推倒了固沙林的围墙后，来时空荡荡的大卡车满载着砂土离开，留下了一个直径十米左右的大坑和散落一地的墙砖。
让村民们感到痛心的是，这些2008年奥运会时“一点一滴浇出来的树苗”，现在横七竖八地倒在大坑旁。被刨出来的树根就裸露在砂土地上，旁边就是一道道新轧上的车辙。
村民们说，刚开始，挖砂的白天没什么动静，夜里12时到凌晨4时干得热火朝天。二三十辆30吨的重卡从田间地头，一直排到了附近的马路上。可是，进入四月后，挖砂车索性在大白天轰隆隆地开进固沙林，从早挖到晚。
村民们也曾给怀柔区联合执法大队打电话举报过。“听说来人到现场看了，但是没有采取什么措施。”对于执法大队的处理方法，村民们认为“太温柔”。
执法大队走后，铲车和卡车很快又现身固沙林。村民再次给执法大队打了电话，闻讯赶来的执法车和村干部商量过后，把通往固沙林的一条土路挖了个大坑。“就是为了不让盗砂的人进来，我们回家都要绕着走”，虽然对毁路颇有意见，但是想到能够阻止采砂车进入，村民们当晚松了一口气。
然而，大坑并未阻挡住盗砂者的脚步，被毁坏的土路第二天就被填平了，生态林里又开始满是新轧下的车辙。
而且，村民们发现，村边的公路上出现了不少拿着对讲机“放哨”的人。
沿着潮白河右堤路，中国青年报记者见到了村民所说的“放哨”者。在这条并不宽敞的公路上，每隔200米就有一个变电箱，每个变电箱旁边都停着一辆轻型摩托车，车上的人手拿对讲机，时不时跟过往卡车上的司机交换眼色。记者尝试与其中一名女子攀谈，交谈中该女子告诉记者，自己是本村人，“正在这边做工，不能离开”。
记者刚刚转身，该女子的对讲机里便传出一个响亮男声：注意牌照****的车。
超低成本驱动下的挖砂团伙
相关资料显示，由于缺乏科学知识和合理规划，河道内非法挖砂容易导致河流改向，破坏河床，影响水质，造成河道内生态失衡。此外，抽取大量河砂将降低两岸堤坝安全，一旦泄洪，两岸的农田将受到严重威胁。因此，非法采砂一直是明令禁止的，《北京市矿产资源总体规划（2000年—2010年）》中明确规定，砂石、砖瓦用粘土和金矿为北京市的禁止开采矿种。
然而，因为河砂更适合建造房屋，高利润还是引来了成群结队的“挖砂客”。北京市内的两条大河——永定河和潮白河——都曾经是盗砂的重灾区。据村民告诉中国青年报记者，挖砂是“无本万利”的事儿，一车30吨砂石料能卖上千元，所以乱挖乱采肆无忌惮。
走进杨宋镇，镇中心的三颗大槐树下停了三辆小型挖掘机，上面贴着“出租”两个大字。沿着镇中心向东，屋前堆着砂石的人家并不少见，在靠近右堤路的几间大院子里还停着好几辆铲车和卡车。“现在大家都知道，挖砂的人里既有外面来的，也有自己村的”，一位村民这样告诉记者。
记者假装采购砂石装修，一位个体老板便向记者极力推荐河砂，“干净、好用，一般装修都用”。为了取得记者的信任，该老板保证“砂子都是我们自己从河里挖的”。按这位老板砂子的售价，一辆中型卡车可以装四立方砂子，一车卖350元。这位老板告诉记者，“怀柔这片基本上都是这个价钱”。
“被抓了罚两万，但一个月可以赚十万”
偷挖砂并非没有风险。
一位村民告诉记者，要是被联合执法大队抓到挖砂，一辆大卡车就要罚两万元。“但是一个月说不定能赚十万，就算交了两万还能赚8万。”村民们认为，相比偷挖砂赚的钱，罚款只是“毛毛雨”。
《中国国土资源报》在一篇对联合执法大队的专访中提到，扣押车辆的处罚数额为：三轮农用车每辆2000~5000元；四至六轮农用车每辆5000元~1万元；十轮及大型运输车每辆2万~3万元；装载机每台3万~5万元；挖掘机每台6万~10万元。
一辆大卡车可以装20方砂子，那么卖一大卡车砂子的毛收入为1650元。根据记者的观察，一辆车一小时可以跑两至三趟，基本上干六七个小时就能交够罚款。
“这些砂子又不要钱，挖多少都是自己的”，在杨宋镇给记者指路的一位村民道出了盗砂这个行当的“致命诱惑”。
2008年，通州区检察院判处一个盗砂团伙的主犯服刑六年，两名从犯缓刑，盗挖的河砂全部填回河道内。这个盗砂团伙仅用两天时间就挖出了价值21万的河砂，而每车砂子的成本是付给司机的工资——150元一车。
因盗砂而入狱服刑的只是极少数，大部分的盗砂人都在和执法队员打游击——有人抓就跑，没人抓就挖。
联合执法队为何挡不住非法盗砂
“怀柔毕竟有两千多平方公里，有时候接到举报要从东跑到西，等我们到了以后盗砂的人早跑了。”北京市国土资源局怀柔分局副局长、联合执法大队队长唐军生无奈地对中国青年报记者说。
怀柔区联合执法大队组建于2006年，由国土资源、水务、公安、工商等多部门抽调的工作人员共同组成，组建的目的就是试图从盗砂、贩卖、运输多个环节共同阻断非法盗采的利益链。
“怀柔不仅有盗采砂石的，北部山上还有许多盗采铁矿石的，联合执法大队的压力非常大。”据队长唐军生介绍，目前50多人的联合执法大队被分成了3个小队，每个队负责全天24个小时的巡逻任务，基本上是“三班倒”。
“成立到现在的5年时间里，我们的罚款有397万，扣了600多辆非法盗砂车”，相比联合执法大队成立之前面临各部门互相推诿、没有专门执法车辆和人员等问题，唐军生认为成立联合执法大队带来的改善还是非常明显的，唐军生领导下的联合执法大队也被媒体称作“铁军”。
但是，为何非法采砂、采矿仍屡禁不绝？说到此，唐军生也是一肚子的苦恼。“按照北京市的整体规划，全市范围内是禁止采砂的。但是又规定了允许村民自用，这给我们执法带来了很大的难度。”
《北京市矿产资源管理条例》规定，“个人为生活自用，可以在乡、镇人民政府委托村民委员会指定的范围内，采挖少量的砂、石、粘土等矿产”。唐军生说，这与《北京市矿产资源总体规划（2000年—2010年）》中规定的全市禁采砂石相互矛盾。
“为了不激化矛盾，我们要求村委会给自用的村民出证明。但是村委会为了不得罪人，真的假的都开证明，弄得我们哭笑不得”，无奈的唐军生最后决定“不管是不是自用，都扣车罚款”。但他坦言“这样也不好，村民意见很大”，况且“也没有一个量的标准，挖的人多了，我们也不能每家都派队员过去看着”。
除了“村民自采”和“禁止采砂”这两个规定在“打架”，相关法律不健全也是联合执法大队在执法过程中不得不面对的问题。
“依据目前的管理办法，查扣盗采车辆的罚款最高限额是10万元，有一次我们就罚了9万。但是没有一条法律能够直接制裁盗砂的人，唯一一次对当事人的制裁还是以‘非法经营罪’判的，正好在他身上找到了一张买卖砂子的单据，不然就只能扣车放人。”
唐军生认为，正是因为挖的再多也只能扣车罚款，许多人才对联合执法大队的执法监督有恃无恐，“如果不能对盗砂的人进行法律处罚，这个问题没办法根治”。
不仅没有成熟的法律条文做支持，不同的政府系统对“砂石到底算不算矿产资源”也有不同认定。“按照我们国土系统的标准，砂石属于矿产资源。但是我们在向公检法系统举证的时候，对方不把砂石作为矿产的一种，所以也就没办法按照盗采矿产资源的罪名移交法院。”因为双方一直无法达成共识，由联合执法大队向公安、检察院提交的好几例盗砂案件最后都被撤销。
即使能够在两个“打架”的政府文件、两套不同的认定方法中找到一个平衡点，联合执法大队还要应付随时可能出现的暴力袭击事件。
“现在我们的队员对出警的心理是很复杂的。既希望能抓到盗砂团伙，又担心遇到对方暴力反击。”在联合执法大队出具的一份统计资料中显示，5年来一共发生了27起严重的暴力袭击事件，在执法过程中受伤的队员也不在少数。
非法盗砂，无解的难题？
“要解决盗砂的问题，还是应该运用市场和经济的手段，疏堵结合。”唐军生说。他告诉中国青年报记者，目前潮白河怀柔段的治理效果就非常好。据介绍，怀柔区相关部门2009年进行了一个公开招标，把潮白河的治理工程交给了两家公司。他们负责依据图纸对河道进行改造，施工期间产生的河砂等废料由他们自己处理。“治理这条河政府没有花一分钱。”怀柔区水务局的负责人对记者说。
据这位负责人介绍，原先的潮白河因为盗砂问题严重，造成多处河道受损，栽种在河道内的树木和草皮也遭到破坏。这两家公司在承包改造工程后，按照河道管理规划，在修补受损堤坝的同时对河道进行改造。修复过程中产生的多余河砂由这两家公司对外出售，获得的利润则用来购买树苗、石块等工程必需品，重新在河道内栽种树木、铺设防沙网，帮助河道恢复生态平衡。
该负责人认为，潮白河怀柔段治理盗砂成功的“窍门”在于外包治理工程。“既然河道他们承包了，要是有人偷沙子，其实就是他们公司受损失，所以他们看得也比较严”。