群众公议能否规范政府的自由裁量权
“群众公议制度对执法人员的法律素养和业务能力提出了更高的要求。”在不久前举办的合肥市大学生城管上岗一周年座谈会上，蜀山区城管局的李雨霞总结起一年来的执法工作，特意对实施不久的群众公议制度“点评”了一番。
尽管政府部门和不少媒体对这项制度寄予了期待，但市民中还是产生了这样的疑问：群众公议到底能起到多大的监督作用？作为一项新生制度，它的未来将走向何处？
“100元是小事，公正执法是大事”
2010年7月的一天，合肥市蜀山区城管局的会议室挤满了工作人员和媒体的记者。5位群众公议员的到来，为这里增添了一丝紧张的气氛，对于蜀山区城管局来说，这是群众公议首次“下基层”。
15时，公议活动准时开始。4位身着制服的执法人员先后介绍了4起行政处罚案件的案情以及拟处罚决定，并同步展示现场检查（勘验）笔录、调查询问笔录、现场照片等相关证据材料。
这4起案件涉及两家置业公司和两家广告公司，分别为“未经批准开设道口案”、“未经批准建设大门及配电房案”以及两起“涉嫌擅自设置大型户外广告案”，最高拟处罚金额从2500元到25000元。
要在过去，合肥市城管局开出的拟处罚决定将直接送达被处罚单位。在规定时间内，被处罚单位不提出异议的话，处罚决定将生效，并被执行。
但是今天，拟处罚决定首先得过“群众公议”这一关。
记者在现场看到，每介绍完一起案件，群众公议员随后对案情发问，执法人员作出相应解释，其间，不乏双方观点的“交锋”。
约半个小时，案情问询完毕，5位群众公议员进入另一个房间，进行“闭门”合议，1小时后，重新回到现场，公议团代表陆芝云宣读了公议结果。
公议团对3起案件的拟处罚决定不持异议，却对其中1起“涉嫌擅自设置大型户外广告案”提出了“修正”意见：在拟处罚金额2500元的基础上，减去100元。
公议团认为，比较两起“涉嫌擅自设置大型户外广告案”，第2起案件中，户外广告“影响市容”的情节没有第1起严重，为体现公平、公正，不应该处罚相同的金额。
随后，经过研究，蜀山区城管局案件审理委员会采纳了公议团的这一建议。
局长杨策标向记者表示，“100元是小事，但是它体现的执法文明是大事。”
“的确有些紧张，不知道来者是‘砍价团’，还是‘抬价团’，你必须拿法律条文来说明，让别人服你！”刚从会场下来的蜀山区城管局李雨霞说，“现在办案运用自由裁量权时，不能仅仅按照上限或下限来处罚，而要综合考虑，注意公平、公正。”
“不知道对方会提什么问题，他们对法律法规不是很清楚，有很多疑问，我们必须阐述清楚。”李雨霞经办的是一起“未经批准开设道口案”，她坦言，前期做了大量的工作，所以能够应对自如。“我们还咨询了建设等相关部门，准备的内容要多于对方提问的内容，不过这样以来，对自己的业务、法律素养也是一个提升。”
李雨霞认为，通过群众公议，也让很多人了解了城管执法工作，“这等于是一个宣传途径”。
本次公议活动，对群众公议员陆芝云来说，已经不是第一回了。“刚开始的确担心，这项制度流于形式，我们的意见不被采纳。”不过，有了几次经历之后，陆芝云感到，“公议团的决定得到尊重，成为了处罚的依据。”
据了解，假使蜀山区城管局的处理决定与群众公议意见最终不能达成一致，该单位须在10个工作日之内，向群众公议团作出书面说明，同时将处罚决定报市政府法制办备案。不过，自群众公议制度推行以来，并无此类情况出现。
外行能够监督内行吗
行政处罚为何要引入群众公议制度？在不少行政管理人员看来，这是形势使然。
2008年起，合肥市政府就开始着手对各部门行政处罚的自由裁量权进行规范，“对它的运用范围、行使条件、裁量幅度、事实要件等，进行合理细化和分解，作出准确、科学、详尽的规定。”
“尽管我们对自由裁量权作出了这么刚性的规范，但是同（类）案件不同罚、处罚标准不统一、结果不公开等问题还是时有发生。”合肥市法制办的王智源处长表示，由此产生的执法不公现象，不仅造成了群众的来访投诉，也影响了投资环境。
王智源认为，群众公议是一个“防腐装置”，可以形成“倒逼机制”，防止行政处罚自由裁量权滥用或不当使用，从源头上规范行政执法管理，防止权力腐败，提升行政效能。
“群众公议员是就某一案件随机挑选出来的，不易受到人情关系的影响，此外，他们对案件的结果不负个人责任，能够避免执法部门人为因素干扰，因此他们具有相对的独立性。”
在王智源看来，执法机关和群众公议员能形成对抗外界干扰执法活动的合力，减轻外界对执法部门的压力。合肥市的一位基层执法人员对此深有感触：“这样以来，我们也超脱了。”
据了解，目前合肥市首批公议团成员共有116人，主要通过三种方式公开招募选聘：一是从各级党代会代表、人大代表、政协委员中选聘；二是由民主党派、社会团体、企事业单位组织推荐；三是向社会公开招募。任期为3年。
但是，有市民表示，“这里面，‘有身份’的人多，普通老百姓少”。对此，王智源表示，“下一步将优化群众公议团成员结构比例，重点招募一些普通群众，减少律师公职人员的比例。”
记者在采访中发现，除了比例构成之外，部分市民对群众公议员的把关能力存有担忧。
一位网友在合肥当地论坛发帖：“行政处罚涉及法律、管理等高度专业的知识，外行凭什么监督内行？”
一位群众公议员也在博客中表示，“群众公议团成了‘好人团’，基本上都是建议执法部门‘网开一面’，希望减免被处罚对象的部分罚款。”
对此，身为律师的陆芝云认为，“专业人士对事实、证据、程序上进行把关，而非专业人士有他们的切身感受，对情节以及违法的社会效果考虑的多一些，更感性一些。”
“群众公议员就是来赶场子的，来挑刺儿的！”王智源比喻道。
“他们上岗前经过了相关的业务培训，掌握了基本的知识，能够判断法律条文运用是否适当，可以发现是否有违法乱纪行为。”王智源认为，公议员就是要站在普通群众的立场上，而非专业立场，否则就失去了他们的特色，也就重复了。“我们已经有了‘党风党纪监督员’、‘特邀监察员’，他们就是执法监察的‘专业人士’！”
“群众公议只不过是在法律框架内的一个制度创新，并没有否定行政机关的职权，也没有摈弃行政执法的其他监督措施，它应当融入到行政执法的流程中，与其它监督措施一道发挥作用。”
王智源强调，“同样，被处罚对象依旧可以通过行政处罚的救济渠道，如行政复议、行政诉讼，来维护自己的合法权益。”
还是要摸着石头过河
与出台时的高调相比，近4个月来，群众公议制度如同“摸着石头过河”，至上而下，逐步地向基层推进。与此同时，对这项制度的检视与反思也在同步进行。
“准备时间有些紧张，按规定应提前3天通知，但是实际上，我是前1天才接到通知。”一位群众公议员坦言，公议活动前，对案件了解的不够。“能否在程序上进行一些调整，提前了解案卷，在公议时进行针对性地询问。”
“不能单方面听取执法人员的意见，我们看到的只是执法单位提供的证据材料，能不能把被处罚单位也请来。”陆芝云认为，只有听取了双方的意见，群众公议员才能作出公正客观的判断。
“行政处罚具有阶段性，有很多环节。”合肥市的一家民营企业负责人表示，“公议员是否可以提前介入调查取证阶段，对案情进行全方位的了解，这样才能让我们彻底放心。”
这些具体的建议一旦被采纳，将不可避免地导致行政成本的上升。同时，行政成本与行政效率也是政府部门首要考虑的问题。
对此，有市民质疑：政府各部门是不是都要“一刀切”，所有案件都要进行群众公议呢？
合肥市政府法制办给出的建议是：对于案件任务仍然较重的部门，采取设定“门槛”的方式，重点将一些案值数额较大、影响招商引资、群众反映特别强烈的案件选出来公议。
记者也注意到，相关部门曾经当初提出“组建1000人的公议团”，但现在，他们谨慎言之：“将适时扩大群众公议团的规模。”
据了解，尽管目前群众公议团成员人数不小，但市政府还是表示，将适当提高补助标准，采取按季发放的方式，将费用直接打入他们个人账户，此外，做好群众公议员的培训工作，提高他们参与案件评议时的效能，起到应有的监督作用。
“群众公议员站在自己的知识层面，依据自己的视角，提出的质疑必须有自己的理由，不能人云亦云。”安徽大学法学院博士生导师陈宏光认为，“违法行为的情节、危害程度、证据的使用等方面，需要高度关注。”
“群众公议员必须学习什么是行政处罚，行政处罚不仅仅是罚多罚少的问题。”陈宏光教授提醒公众，不要把目光过分局限在处罚数额上。“它只是一个结果，不能代表行政处罚的全部过程。”
“罚只是一个方面，违法行为有没有得到纠正，同样是关键。”陈宏光说。