北大五教授上书一年后

    ■加速进行的《城市房屋拆迁管理条例》修改进程突然踩了急刹车。“阻力太大、情况复杂。”

    ■一年之后，《城市房屋拆迁管理条例》的修改仍然遥遥无期，而越来越多拆迁引发的悲剧故事，却不断传入5个人的耳朵里。

    姜明安没有想到，在与4名同事联名“上书”全国人大，希望修改《城市房屋拆迁管理条例》的一年之后，他们会怀着这样“焦虑又无奈”的心情，重聚在一场研讨会上。

    11月13日，当这名北大法学院教授与几名同行重新讨论起修订《城市房屋拆迁管理条例》细节时，这一曾经的舆论热点已经悄无声息。“中国无数的媒体人士，还有公众都一直以一种焦虑并且又无奈的心情度过了这一年，”研讨会上，另一名参与“上书”的北大教授王锡锌毫不掩饰自己的不满，“中国没有哪一个行政法规的草案公开征求意见将近一年时间还没有下文。”

    在过去这一年，他们一度满怀期待。3个政府部门曾先后邀请他们前往座谈，法案修改意见也早早面向公众征询意见。年初，有记者采访姜明安，他甚至兴冲冲地推测：“最晚五月，新拆迁法就可以出台！”

    但随后，修改法案的步伐停滞了，直至今天。与此同时，报纸上与拆迁有关的悲惨故事却越来越多。“昆明一家‘钉子户’的房屋被开发商挖了一座‘孤岛’，太原拆迁者半夜破窗入室行凶，”姜明安叹了口气，觉得自己想不通，“拆迁新法迟迟不出台，我真不知道他们是怎么想的。”

    很多人相信，这一次的情形会有些不同

    与大多数普通人一样，5名参与上书的教授对拆迁的关注，原本只停留在新闻里。

    姜明安关于这一话题的最早记忆，是2006年发生在湖南嘉禾的拆迁事件。那一次，当地官员的一句口号流传甚广：“谁影响嘉禾一阵子，我就让他难过一辈子。”

    但真正让他们觉得应该“做点什么”的事，发生在2009年的11月。因为自家投资700多万元的综合楼只获得了217万元的补偿款，成都市金牛村47岁的农妇唐福珍在拆迁队员面前选择了自焚。

    半个月后，北大法学院教授沈岿在下班回家后从妻子口中得知，唐福珍最终不治身亡。这让这个年轻的法学家心情难以平复。“接二连三的暴力拆迁事件，让我们感到一种义不容辞的责任，”沈岿说，“除了在心底向唐福珍致哀，我觉得作为学者还应该做些什么。”

    很快，这名年轻的教授联系了自己的另外4名同事，希望“以普通公民的身份”，向全国人大常委会发去一份联合署名的书信，建议有关部门重新审查《城市房屋拆迁管理条例》。

    在署名处，几个人把年纪最大的姜明安排在了第一位。“他们都说我是老师，希望我可以打头阵。”姜明安在事后解释说。

    12月7日，这份名称为《关于对<城市房屋拆迁管理条例>进行审查的建议》的材料通过特快专递，被发往全国人大常委会。在这份3000余字的建议书中，5名法学教授提出，国务院2001年颁布、施行并沿用至今的《城市房屋拆迁管理条例》，与《宪法》、《物权法》、《房地产管理法》保护公民房屋及其他不动产的原则和具体规定存在抵触。

    这一抵触被他们细化为3个方面：征收补偿主体被定为拆迁人而非国家，因此拆迁补偿关系也被界定成民事法律关系而非行政法律关系；原本应当在房屋拆迁之前的征收阶段完成的补偿，在“拆迁管理条例”中被延长到了拆迁阶段；甚至，根据条例的规定，拆迁管理部门在依法征收之前就可以向执行人员发放拆迁许可。

    “如果处理不好……房屋拆迁引发的社会矛盾和冲突将会进一步加剧，以至严重影响改革、发展的进程。”在建议书中，他们这样写道。

    很快，这一被媒体简化为“五教授上书人大”的事件受到了广泛的关注。虽然一开始，几名教授并没有期待自己能得到回复。在此之前，已经有律师、退休教师等不同领域的人们就“拆迁管理条例”违宪的问题先后好几次上书全国人大和国务院，而这些上书无一例外如石沉大海。

    但还是有很多人相信，这一次的情形会有些不同。在媒体的广泛报道、评论中，唐福珍的名字一次又一次地与“孙志刚”联系在了一起。2003年，孙志刚的死曾推动了《城市流浪其他人员收容遣送办法》的废止，一篇评论提出，希望唐福珍自焚的惨剧能够像“孙志刚案”一样，用“悲剧性的个案推动制度的进步”，让城市拆迁立法融入更多现代法治的文明基因，以避免同类事件的再次发生。

    “座谈是法制办副主任亲自主持的，非常正式”

    时隔一年后再谈起这次上书行动，姜明安等几名教授苦笑不已。不过，在当时，事态看起来一度很乐观。

    建议书发出刚一个星期，12月14日，王锡锌就接到了国务院法制办的电话邀请。在这通电话中，法制办副主任郜风涛邀请5名教授参加一场在国务院举行的座谈会，研讨“拆迁管理条例”。

    王锡锌称赞，这一邀请“是比较积极的回应”。他曾在之前通过私人渠道了解到，国务院法制办对“拆迁管理条例”“比较重视”。除了陈端洪有事不能出席，其他4人都应邀参加了这场座谈。

    在座谈中，法制办先通报了“拆迁管理条例”修改的工作情况、面临的主要问题和下一步的打算。随后，到场的学者们对法制办事先拟好的新条例“征求意见稿”进行了讨论。

    王锡锌在随后接受采访时表示，研讨的气氛非常热烈，非常成功，“对于重大问题进行了非常坦诚的交流和争论”。

    不过，几个月后，沈岿则在接受采访时表达了不同观点。他记得，“三分之二的时间都是专家方面在阐述观点”，除去政府部门介绍情况的时间，“双方仅做了简单的交流”。

    无论如何，这一座谈被几名教授和外界解读为政府方面释放的巨大善意。法制办负责人表示，国务院对条例的修改非常重视，“予以了审慎研究，并将抓紧修改条例”。而学者们向媒体介绍说，他们得到的回复是，正在征求意见的《国有土地上房屋征收与补偿条例》将取代原有的《城市房屋拆迁管理条例》。

    仿佛是对这种善意的确认，半个月后，12月29日，5名学者再次受到了人大法工委的邀请，前往进行了两个半小时的座谈。

    姜明安当时很兴奋：“这是破天荒的事情。”而人大法工委工作人员则表示，这是对5名“上书”教授的官方回应。

    几次座谈之后，2010年3月的“两会”期间，关于拆迁法律法规的修改再一次成为了舆论的焦点。专家们对立法时间做出了乐观估计，而政府方面也表达了同样的态度。

    在这些好消息的背后，参加座谈的法学专家们也发现，自己参与讨论的“征求意见稿”，仅仅只对技术细节做了修改，“并未触动顽疾所在”。

    他们还发现，国务院法制办所进行的那场座谈，其实也不是对“教授上书”的回应。根据有关负责人的介绍，召开专家研讨会是国务院法制办修改“拆迁管理条例”的一个工作环节，“早已在安排之中”。

    即便如此，那次座谈会依然让姜明安在一年后接受记者采访时念念不忘。“座谈是法制办副主任亲自主持的，非常正式。”姜明安说，“不过，再后来的事情就实在太不正式了。”

    人们不仅不知道立法什么时候完成，也不知道出来的是什么制度

    如今，住在北京西北方的家里，姜明安主要通过报纸和网络，了解一个接一个的拆迁闹剧。他发现，经过一年的等待，一切仍然在原地踏步。

    在“两会”期间的讨论热潮结束之后，原本看起来正在加速进行的“拆迁管理条例”修改进程，好像被人突然踩了“急刹车”。5名上书的教授再也没有接到官方的反馈。到后来，他们只能聚在一起，来“猜测”法律制定、修改的进程。姜明安曾经公开或私下提出过一些意见，而法制办的回答则大同小异：阻力太大、情况复杂。

    困难的原因似乎显而易见。面对记者采访，几名教授都认为，困难主要来自“地方的阻力”。沈岿甚至直言，阻力正是“目前自上而下的政绩考核体制”。“城市化和旧城改造均能对GDP实现便捷的拉动，拆迁中的巨额土地出让金早已成为地方政府财政收入的重要来源，”沈岿说，“在这样的情况下，中央推进拆迁制度改革会遭遇地方政府的强力掣肘。”

    在《国有土地上房屋征收与补偿条例》公开征求意见之后，相比于民间的正面反馈，许多地方官员表达了相反的观点。沈岿曾收到一个地方法制办主任的来信，认为新条例偏向个人的利益却“忽视集体的利益”，是“法治的进步，社会的退步”。还有政府官员直言，新条例“在经济上没有可行性”。

    不过，即使承认这些问题的存在，姜明安仍然坚持，不管有什么问题，都应当“一股脑端出来”，让大家一起讨论，“要相信人民，依靠人民”。

    王锡锌也相信，如果把阻力放在阳光下，“公众肯定会和立法部门站在一起”。像现在这样什么都不公开，完全“关门立法”，人们不仅不知道立法什么时候完成，也不知道最终出来的是一个什么样的制度。“很可能立法完成了，大家还是大失所望，”王锡锌说，“这样的心理落差反而更可怕。”

    就在5个教授的观望和等待中，“拆迁管理条例”的修改好像已经被官方淡忘，曾经释放出的善意似乎也逐渐销声匿迹。姜明安甚至曾忍不住向自己在相关部门工作的学生打探消息。前不久，姜明安所在的北京大学宪法与行政法研究中心举行了一次“促进《城市房屋拆迁管理条例》废旧立新学术研讨会”，结果他在现场发现，之前答应自己要出席的政府官员，竟然一个也没来。

    11月13日，在一家律师事务所就相关问题组织的研讨会上，王锡锌又一次提起了唐福珍。“今天是她自焚一周年的日子”，他说，一年前的这一天，这名四川农村的妇女面对暴力拆迁选择了自焚表达抗议，时隔一年之后，他仍然记得唐福珍带给自己的震动：“中国这么多年一直在不断地拆房子、建房子，但现在，却有一名公民点火烧起了自己。我们从这个故事里读到了很多。”因为这个生命的逝去，5个教授在“上书”中签下自己的姓名。然而，这并没有像人们期待的那样，带来推动法律变革的力量。一年之后，“拆迁管理条例”的修改仍然遥遥无期，而越来越多拆迁引发的悲剧故事，却不断传入5个人的耳朵里。姜明安几乎每天都会收到一二十封信访邮件，它们来自不同地方遭遇暴力拆迁的人们。“我只能告诉他们，你们应该进行行政复议、应该打官司。”姜明安说，“他们觉得我能解决问题，可我也没有其他的办法。”

    今年5月，当“拆迁管理条例”修改停滞的疑惑在公众中愈演愈烈的时候，姜明安曾经信心满满的向媒体表示：“条例的修改绝不会胎死腹中，毕竟它涉及到这么多人的切身利益。”但现在，他说自己已经“没什么想法了”。

    11月15日，有人请他再估计一下“拆迁管理条例”的修改什么时候能完成，他有些尴尬地笑着说：“不知道，我可再也不敢估计了。”