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“出让金总额达2.7万亿元，同比增幅达70.4%”，近日举行的全国国土资源工作会议上，国土资源部有关负责人披露了这组数据。数据背后折射出的是2010年国内土地市场的那场“盛宴”。对此，有媒体质疑说，土地收入不是政府手中的“私房钱”，巨额的“卖地”进账如何使用是值得探究的问题之一。
众所周知，近年来土地出让金收入已经成为地方财政弥补其事权与财力不相匹配的主要来源。《人民日报》日前称，2009年土地出让金已经占到同期全国地方财政总收入的46%左右。在有些县市，土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%，有些甚至占80%以上。
然而，众所不知的是，那么多土地出让金究竟如何使用。由于土地出让收入本级政府收、本级政府用的特殊性，使得对其使用进行规范与监督比较困难。对于土地出让金如何使用，尚无全国统一的专门法律法规加以规范和约束，只是散见于有关部门出台的一些政策性文件之中，有些规定过于笼统，没有相应的违规违法追责问责机制和严厉的处罚措施。因而土地出让金的使用也就呈现出一片乱象。
2007年建设部出台的《廉租住房保障办法》规定：土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%。而近期国家审计署公布的部分省市前3年政府投资保障性住房审计调查结果显示：22个城市从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例未达要求。不仅如此，审计署在2010年4月20日发布的公告显示：全国多地出现土地出让金管理问题，部分城市擅用土地出让金购车、购置办公楼等，其中674.81亿元不规范，9.18亿元未纳入国库管理。
2008年国土资源部发布的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定：政府应将土地置换所得收益返还农村，用于农村基础设施建设。而近些年来，某些地方政府利用“挂钩政策”无休止地扩大试点范围、扩张“土地财政”，将土地级差收入大都据为政府所有，转移到城市建设之中，甚至有些被用于“三公支出”。
2010年12月召开的中央农村工作会议，提出2011年农业农村工作首当其冲的任务是：继续大幅度增加“三农”投入，巩固完善强化强农惠农政策。其中再次要求“土地出让收益重点投向农业土地开发、农田水利和农村基础设施建设，确保足额提取、定向使用。”而近些年来，各地的土地出让收益到底有多少用于农业土地开发、农田水利和农村基础设施建设呢？这还是一笔“糊涂账”。
由此可见，当前加强对土地出让收益的监管，遏制土地出让金使用乱象刻不容缓。在“土地财政”短期内不可能终结的情况下，很有必要通过整合相关政策，制定相应的法律法规，规范和约束土地出让金的使用，绝不能允许将其用于“三公支出”，其中致关重要的一点就是要明确规定政府必须公开土地出让收益使用的明细项目及其金额，以满足公众的知情权，便于公众行使监督权，从而防止和避免土地出让金使用上的“暗箱操作”和随意性。
黄栀梓
