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2010年全国土地出让成交总价款2.7万亿元。而土地财政收入属于政府财政预算外收入，去向却不透明。华高莱斯国际地产顾问(北京)有限公司副总经理公衍奎对披露说，地方政府一般会有三个账本，一本账给国家看，一本账给人大看，一本账留给自己。有时，为了招商引资，会返还一部分土地出让金给开发商。各区、县之间还会分得一部分土地出让金，“走法灵活。”(《 21世纪经济报道》1月13日)
土地出让金流向不透明，根本原因是目前预算制度不规范不健全，其中最严重的是预算归一性的缺失。
公共预算有一个非常重要的规定性，就是归一性。所谓归一性，是指政府的所有收入和支出，都应毫厘不少地纳入预算管理，不能允许有预算外资金的存在，更不能允许有制度外资金的存在。公共预算的根本目的，是为了防止政府利用收入权侵害公民的财产权，利用支出权滥用和挥霍财政资金。只有将政府所有收入支出全部纳入预算，所有的开支都提交给立法机构审议讨论监督，这样的预算才是符合现代预算制度的预算。可以说，归一性是公共预算的前提。
之所以说归一性是预算的前提，是因为，如果预算没有归一性，政府有选择地将一些收入和支出纳入预算，而将另外既不纳入预算，也不接受代议机构以及社会公众的审查和监督，这一部分预算外的资金事实上就成为政府的小金库，私房钱，政府如何花，花哪儿，支出是否合理，是否有效，是否廉洁，都成为黑箱中的秘密，不但公众不得而知，就是人大也无法得知，无法监控，通过预算控制政府财政收支的愿望就会落空。
近些年对于公共预算的公开透明，人们谈得很多了，但是，对于预算的归一性问题，却多有忽略。其实，目前公共预算阳光预算非常重要，但是预算的归一性更具基础性。只有将政府的所有收入支出都纳入预算并向人大提交，才能谈到公开透明和社会监督。如果政府有选择地编制预算，将很大的一部分留出来，私藏起来，归自己支配使用，那么，预算内的收支做得再规范，再透明，也根本无法约束政府的乱花钱行为，因为它尚有庞大的预算外资金可以支配。近些年“三公消费”天怒人怨，但有关部门依然故我，“三公消费”的绝大多数支出在预算中是找不到的，它当然也不会受到预算的约束。这些开支自有其特殊渠道，通过现在这种预算制度是管不住它的。
近些年土地出让金成为地方政府收入的极其重要的内容，2010年全年全国税收收入达7.7万亿，而地方政府的土地出让金达2.7万亿元，超过总税收的三分之一。这么庞大的资金，不列于预算，失去审查与监督，要保证对资金的廉洁、高效和合理，岂不是天方夜谭。事实上，并未列入预算的政府收支也绝不仅仅是土地出让金。大量的政府行政收费，诉讼费，罚款，都未列入预算。这也使中国财政多了两个深具中国特色的术语，一是“预算外收入”，二是“制度外收入”。
公众质疑地方政府土地出让金支出不透明，是非常合理的要求。但必须知道，只有将全部收支没有例外与遗漏地纳入预算的预算公开才是真正有效的。因此，要强化预算的归一性，将政府的所有收入与支出全部纳入预算，不给政府预留私房钱的空间。这需要对目前的《预算法》进行修改，对预算的归一性作出更为严格的规定。
梁发芾
