公务接待为何“不差钱”

   “一个月仅吃喝就花约206万元”、“一次政府接待午餐花费三万多元”、“两天两夜的行程消费不下十万元”……岁末年初，从江苏的海门到广东的汕尾和东莞，皆因天价的接待费用而深陷“接待门”。政府机关和部门为何在接待上总“不差钱”？接待花费的规模大致怎样？如何遏制越来越离谱的接待费？

    公务接待消费令人瞠目

    去年12月27日，国内一知名网站论坛出现题为《曝光海门市接待四川绵竹市官员消费与场所名单》的帖子。帖子称，海门市审计局在一次公务接待中，一共两天两夜行程，竟然出动了24名公务人员陪同15名来客，工作交流不到4小时，其余时间都是吃喝玩乐，消费不下十万元。今年1月15日由江苏省审计厅、南通市审计局和海门市纪委、监察局联合调查的“接待门”有了处理结果，当事人海门审计局局长施平受到党内严重警告和行政降职处分。

    几乎同时陷入“接待门”的，还有广东省汕尾市烟草公司。去年12月27日有网民发帖《晒晒比最牛烟草局长还牛的烟草局长的吃喝》，并附上照片为证。照片中2010年2月、5月和6月的“业务与财务公开”显示，汕尾市烟草公司当月业务招待费分别为100万元、135万元和116万元。对此，汕尾市烟草局局长陈文铸承认数据属实。

    据记者了解，湖南省委接待办主办的《接待工作》杂志曾刊载一篇南方某省“重点接待工作侧记”的文章说，每年11月中旬至次年3月，是沿海某省的接待高峰期，2009年元旦春节期间，该省共接待党和国家领导人27批、省部级领导50多批、重要工作组3批、特殊客人4批。

    事实上，公务接待开销庞大的情况不仅存在于上述的沿海某省，很多国内旅游名城也因公务接待面临财政压力。

    去年夏天，一则山西平遥古城因公务接待不堪重负的消息引起舆论热议。据报道，平遥古城自被评为世界文化遗产以来，繁冗的公务接待令当地不堪重负，最多的时候，一年公务接待近10万人次，仅门票一项就减少收入1200多万元。公务接待的吃住及礼品开销，更是不好统计的“天文数字”。繁重的公务接待任务，使本身就不宽裕的当地财政更加捉襟见肘，甚至连古城保护都经费困难。在著名风景名胜城市桂林，某县一个月就接待了80多批来自上级的考核、评比、达标检查团，这还不包括来自全国各地的“公务考察团”。在中越边境盛产红木的某县级市，一个区直单位一天接待了7个考查组。

    基层镇政府的接待花销也令人吃惊。1月1日，网友“ooqpqp”在天涯杂谈发帖称，东莞市中堂镇一次政府接待用餐花费了3万多元，并贴出了这顿价值32436元的午宴账单。帖子里说：“一个月这样的饭局不少于20次，不用多说，大家都懂，这个只是吃的一餐饭，还有睡觉、K歌等等，大家都知道不会少于10万。”

    记者在这张账单图片里看到，账单日期是2010年3月8日，就餐人数26位，账单标题为“中堂镇府VIP接待”。菜单中有“鲍汁扒南非干鲍”、“三文鱼腩刺身”、“六福官燕”、“清蒸东星斑”等15个项目和26束鲜花，其中仅26份“六福官燕”便价值11388元。

    公款接待费是笔糊涂帐

    根据2006年中办和国办联合印发的《党政机关国内公务接待管理规定》，国内公务接待指，“出席会议、考察调研、学习交流、检查指导、请示汇报工作等公务活动”。

    但实际操作中，原则斗不过潜规则，各种各样的公务接待名目繁多、形式多样。尤其是有上级领导到某地指导工作时，从事接待工作的部门为了讨领导的欢心，不但高规格接待，甚至还无微不至地掌握了领导喜欢什么牌子的烟酒，以及有无书法、唱歌等喜好。

    根据公开资料，我国各级政府都有专职的接待部门，各地行政编制方面有所不同，或属于党委、政府办公厅的一部分，或单列为直属事业单位，但往往由党委办公厅副主任、政府副秘书长一类兼任。比如，县级政府的接待部门一般为科级单位，领导则属“高配半级”。所有这些，都体现了各级政府部门的重视——接待工作往往直接和领导打交道。需要一级政府的接待办出面接待的客人，往往是上级部门的官员。

    细致周全的接待工作需要资金的支撑，但很多地方花的接待费用是一笔糊涂账。虽然中央明确要求公开透明，但由于接待关系多发生在政府部门之间，对很多普通人来说，公务接待的次数、标准、费用仍不得而知。

    去年5月，《瞭望》新闻周刊记者就接待费问题采访北京大兴区相关负责人，这名负责人回应称“内容太敏感，不愿意接受采访”，采访北京其他区县的公务接待时，均被婉拒。

    接待费成了“敏感”内容，公众只能从偶尔曝光的豪华接待案例和从事相关问题研究的学术成果中，逐步揭开公务接待的面纱。

    《人民日报》2007年2月14日刊登的一篇报道提到，一位来自贫困县的基层人大代表称，现在搞接待，美其名曰喝贵州“土酒”，其实就是茅台，一桌喝掉四五瓶，仅每年的酒水钱就够受的了。当地一年至少要用一卡车茅台酒搞招待，耗资巨大。

    国家行政学院教授竹立家在《学习时报》上曾撰写《政府管理改革的几个切入点》一文。文中列出了一串相当惊人的数字：“2004年，我国至少有公车400万辆，消费财政资源4085亿元，约占全国财政收入的13%。全国一年的公款吃喝在2000亿元以上，二者相加总数高达6000多亿元，如果财政收入按3万亿元计算，几乎相当于财政收入的20%左右。”

    在2008年11月29日央视播出的“新闻1+1”节目中，主持人柴静访问全国人大常委会办公厅研究室特约研究员王锡锌。王锡锌在节目中透露，大陆用于公款吃喝、公费出国、公车的开支，一年高达9000亿元，占行政开支三成。王锡锌表示，9000亿的概念来自两方面，“一是据2005年中央党校主办的《学习时报》报道，2004年全国用于公车、公务接待的全年费用是6000亿元，占当年财政总收入两成；一是2000年《中国统计年鉴》显示，1999年国家用于公务考察的费用共计3000亿元，以后逐渐递增。” 

    竹立家说，财政部统计的数据只是根据预决算报告统计得出的，而公款吃喝费用的主要出口是各个行政单位的“小金库”，及下属部门、相关公司宴请领导干部等花的钱，也就是“请吃”和“吃请”，这在报告中根本体现不出来，“据我所知，目前国内还没有一个权威的调查统计可以准确反映公款吃喝费用的总量”。

    老大难问题该如何破解

    “公务接待中的种种不正之风，如果任其存在和发展，必将产生很大的危害。”中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯说，“这助长了党政机关的奢靡、铺张和攀比之风，推高了行政成本，挤占了公共资金，还给一些人提供了贪腐机会，更重要的是恶化了干群关系，使群众对政府产生信任危机。”

    事实上，豪华接待的问题已经引起了中央的关注。近年来中央连续出台多部规章规范公务接待。2006年，中办和国办就联合印发《党政机关国内公务接待管理规定》。该规定明确称：“接待对象需要安排用餐的，接待单位应当按照当地财政部门规定的伙食标准安排，不得超标准安排用餐，提倡自助餐，一般不安排宴请”。2007年开始实施出差和会议定点管理，自2007年1月1日起，《中央国家机关和事业单位差旅费管理办法》、《中央国家机关会议费管理办法》、《中央国家机关出差和会议定点管理办法（试行）》施行。

    这些规定可谓切中时弊，但在现实中很难做到令行禁止。豪华接待成了尾大不掉的老大难，这个问题该如何破解呢？

    王锡锌认为，政府管理领域信息公开是一个很重要的杠杆。政府信息公开条例明确强调，所有信息如果不是涉及到国家秘密、商业秘密、个人隐私的，并且不涉及到公共安全的，都应当对社会公开。费用公开，接受群众和社会舆论监督才能真正让国家的“钱袋子”为民所用，从根本上遏制住公务接待腐败和行政费用的上涨。

    但2008年，沈阳有位律师曾向当地政府提出要求公开诸如招待费等行政费用，但最终没有下文。

    除了信息公开，国家行政学院教授竹立家认为，加强执行力也是关键，“制度检查、监督不够，许多法规条文写在纸上、说在嘴上、挂在墙上，就是落不到实处，本来是刚性的制度可是一到执行环节就被各个部门‘柔化’了。”

    据了解，我国现行的《行政事业单位业务招待费列支管理规定》制定于1998年。根据该规定，地方各级行政事业单位的业务招待费，“指在接待地发生的交通费、用餐费和住宿费”，“开支标准……不得超过当年单位预算中‘公务费’的2%”。而“中央级行政事业单位的业务招待费不得超过当年单位预算中‘公务费’的1%”。

    但是，“对于公务费中财政安排的专项会议费、专项器具设备车船保养修理费及其他一次性专项经费，在计算业务招待费时应予以扣除。”

    汪玉凯说：“有两个原因导致了公务接待腐败严重。一是，目前相当多的公务接待费用在预算外循环，很难掌握具体数目；二是，在各级政府预算及其执行的权力分配格局中，实际决定权掌握在政府而非人大手中。政府既是预算的编制者，也是预算的执行者，人大难以监督。”

    “要杜绝公务接待腐败，首先就要从根本上肯定人大的财政预算权，应建立政府行为预算硬约束的制度框架，让人大可以通过预算制约、监督政府开支。不能像现在一样，政府自己监督、自己花钱。”汪玉凯说，“公务接待消费必须全部纳入预算，并且公开接受媒体、公众的监督。另外，必须依照合理的原则，制定每个级别招待的规定和标准，并对违法者严格问责。”

    但也有专家认为，将公务接待全部纳入预算，超过预算的公务接待一分都不能花的措施值得肯定，但问题是，如果不从上级部门入手，不遏制上面的人白玩、白吃、白拿，光打击下级接待部门，恐怕效果不大。对基层政府来说，打破“潜规则”就要冒得罪上级部门、单位的风险，当一个地方的发展过多受到条条块块行政权力掣肘时，它必然需要用“讨好”这些权力的方式，为地方发展打开通道。他说，“将公务接待费用纳入预算只是一种手段，公务招待腐败，归根结底还是因为中国没有公共财政的概念，也缺乏对政府财权控制的监督机制，治本之策是要建立一套科学合理、公正公开的公共财政体系。”