把权利还给农民

    祖辈生活在四川成都农村的邓大爷至今还记得，两年前的村里，一块手掌长的竖条黑石头从土里被撬了出来。人们的眼光如30年前一样，热切地注视着它。

    这样的石头，沉默而沉重，遍布成都市的2700多个村庄。它被称为“利益的石头”。

    在30年前实施家庭联产承包责任制时，有的农民不舍得多设田埂，就在分界线两头把竖条石头浅浅埋在土里，测量时翻出来看。

    在土地承包“30年不变”到期的2008年，“利益的石头”重新暴露在了阳光下，又将被埋在哪里？回答人们疑虑的，是成都开展了七年的城乡统筹改革。

    随着一块块石头的搬动，成都的农民开始领到和城市居民一样的“大红本”。随之而来的一切，缓慢而确实地撬动了这片农村的转变。而转变的核心，就是“把农民的权利还给农民”。

    土地观念转变——“现在谁不想要地啊”

    成都市第一个试点的村子并不富裕，它叫鹤鸣村。

    村支书刘文祥弯腰走进了一顶军绿色帐篷。这帐篷就是现在的村委会办公室，原本村委会的土地上正在建新的村民活动中心。帐篷里吊一盏电灯，桌上放着他1976年开始用的老算盘。“人口普查的时候，好多人只有一个电子计算器可用，我就带来了老伙计。”

    鹤鸣村位于成都市下属都江堰市的平坝地区。在过去二十年间，它也曾经是一个“留不住人”的大空巢，越来越多的村民丢下它，飞离村子，成了城市的“候鸟”。

    鹤鸣村的“候鸟们”在离开的过程中，签字画押，和土地母亲“断绝关系”。最让村里老人惊讶痛心的一次是，村里第七组32户中有10户都离开了村子，签字声明放弃承包地。

    “以前年轻农民外出打工，实际上土地就抛荒或丢给别人，但因为名下还挂着土地，他们还要‘三统八提’、给国家交公粮。他们当然不乐意，就强行把土地还给集体，签字放弃自己的土地。” 刘文祥回忆。

    但2006年农业税全免后，风水又轮转了。过去村干部拿着没人种的田，挨家挨户求村民种；现在面对的却都是要田的口。

    刘文祥感叹：“现在每亩地的粮食直接补贴从18元、30多元升到80多元，还有耕地保护基金。就算是出租，每年也能收回每亩700斤大米的市价。现在有谁不想要地啊？！”

    鹤鸣村众多游子走进老村子，撞上了新矛盾。第七组有位58岁的杨老太，女儿都出嫁，老伴又过世了，就把土地让给了一户中年农民种，公粮也由对方交。当时没讲清楚是租还是送给他，一年年就这样相安无事，现在女儿却回来要田了。

    “两家都说田是自己的，这可怎么办？”在刘文祥的记事本上，越来越多累积着这样解不开的结。

    城乡统筹改革的“确权颁证”，正是在这个风口到来了。

    2008年年初，成都市委出台了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》，开始启动农村产权制度改革。核心是实现“还权赋能”：“权”是农民完整的财产权利，“能”则是农民作为市场经济主体把握自身发展和命运的能力。

    首先是确权。2008年3月2日，刘文祥对全村600多户人解释了这个“天上掉下来”的“确权”工作：“这次就是为了把每个老百姓的家产搞清楚，发证了就清楚了。每个家庭有多少集体建设用地面积，都以这一次的确权测量结果为准。”

    于是，他得到了老百姓的回答：“没得问题。” 

    产权状态转变——4个指印，4次确认“我的主权”

    2008年3月，鹤鸣村人的家里迎来了村议事会成员、社员代表和市、镇干部组成的“工作组”，他们拿着皮尺和图纸，把四壁量个遍。“我们到了地方协助测量，只起文书作用，没权利确定把田划给张三还是李四。” 一位镇上工作人员回忆说。

    在这过程中，农民至少要按4个手印。这次，手印不是被迫出让“我的权利”，而是4次确认“我的主权”。

    第一个指印，是全家人在户主声明上按。“首先要选户主，免得打工的子女回家来再抗议结果，说‘老爸不能代表我’。”刘文祥说。

    第二个指印，是同意实测结果，就在实测地图上按。鹤鸣村的大地图展开长宽都有1米多，上面密密麻麻的细分界线上散落着全村农民的红指印。这就是后来在2000多个村子中赫赫有名的“鱼鳞图”。“指印像一片片鱼鳞，名字就是这么来的。”刘文祥说。

    第三个指印，是村里开会表决确权方案，同意了就在方案上按。比如“谁家后面自己搭的房子算不算进面积”。

    第四个是在公布的确权结果上按，表示认可。

    经过了30年人口消长变迁，承包地的实际情况非常复杂。到了田头，土地相邻的几家人都在田埂上碰面。一旦说不清楚，当年埋在分界线上“利益的石头”就被挖了出来，村里能说清分界线的六七十岁老人就被请了过来。

    而像杨老太家那样的两难，村里就得有调解小组。“但是调解不一定接受啊，每次都要说合很久，比如有的原主愿意把几年来代缴的农业税都退还、收回全部田地；或者各退一步，两家各拿一半地……”村主任余跃扳着手指数，这样子的“说合”往往长达一两周，甚至一个月。

    鹤鸣村的确权颁证在40天完成了。而“鱼鳞图”也随即在成都产改中普遍使用，并成为此后成都城乡群众财产状况信息化管理的重要基础。

    “我们土地确权中的原则是：合法、现状、无争议。有争议的就按法律法规走，法律没有明确规定的就依靠村民自治。比如原则上1998年农村土地二轮承包后不能再调整，但有的村自己就约定一年或三年一调，人死了，他的那份地就退出他名下，新增人口就等退出来的那份地。现实中农民就认那一套。”成都市委统筹城乡工作委员会（以下简称成都市委统筹委）相关负责人说。

    2008年3月30日，鹤鸣村第七组34户村民正式第一次领到了《农村土地承包经营权证》、《集体建设用地使用证》、“和城市居民一模一样的大红本”——《房屋所有权证》。4月30日，11个组的确权颁证工作全部完成。

    余跃一家，在1981年实行农村土地家庭联产承包时全家4口人分到3亩8分地。作为没有离开村庄、一直帮他人代耕的家庭，目前全家7口人在这次确权中拥有了7亩地。

    而在全国铭记的5月12日下午2点28分，镇上准备对农村产权改革试点进行总结，四川省委常委、成都市委书记李春城正在赶来的路上，大地剧烈震动。刘文祥他们在楼里，“听到好像飞机开过的声音，跑出来一看，房子裂了条大缝。但震后，我们的工作还在继续。”

    震后，鹤鸣村的经验在成都全市推广。成都历时三年，基本完成了确权颁证。这也意味着成都第一次全面、真实地摸清了农村的“家底”。 

    产权观念转变——从“我种着就行”到“我有证”

    拿着大红本的成都农民也犯嘀咕：看政府花这么大力气颁发的证，干什么用？

    “现在说农民自主，农民首先要知道自己有什么。农民拿到本本就有各种想法，在城市就业、打工的人，有愿望就可以选择。”成都市委统筹委负责人说。

    以前偏远农村产权意识淡漠，只想到“我在上面种着、住着，那就是我的地”，有没有证都不重要。但在全国的征地拆迁浪潮中，多少中国农民都潜藏着问题：我到底还有多少“家产”？

    “其实农民不是‘无产阶级’，他们有宅基地，有房屋，有耕地，只不过这是一种权利不充分的‘家产’。” 成都市委常委、常务副市长孙平对中国青年报记者说。

    2007年6月，成都获批全国统筹城乡综合配套改革试验区后，没有急于出台改革措施，而是进行了调研。成都农村产权交易所董事长廖彦淞对中国青年报记者介绍，成都总结了几条“农村为什么一直发展不起来”的真正原因。

    “第一，是因为缺乏一套市场经济体系。投入农村的钱转一圈又回到了城市。第二，农民缺少财产性收入。数据显示，农村和城市的财产性收入比是1∶6。”

    “在成都市区拥有一套房子等于几十万元财产，而在北京市区可能就意味着几百万资产。而农村的一套房子，不能当抵押物、质押物，不能买卖，还是等于一无所有，所以说这是一种不充分的财产权。”孙平说。

    “当前我国城乡土地不同权、不同价，阻碍了生产要素在城乡之间的自由流动。这是城乡差距加大的核心问题。”孙平说。

    “第三，农民有‘不患寡而患不均’的意识，以致公共资源得不到珍惜。成都民间有一个俗语，叫做‘官塘漏，官马瘦，打伙的堂屋鸡屎臭’。意思是说，公家的池塘因为无人维护而蓄不了水，公家的马因为喂养不好而变得很瘦，众人公用的堂屋因为无人打扫而遍地鸡屎。一句话，不分到自家的东西我就不关心、不爱惜。”

    而在确权颁证之后，新都区新繁镇白璧村中年妇女陈万会清楚，自己家有了3亩地。2009年，她把2亩地包给了水果商，获得每年每亩1000斤黄谷（未脱壳的稻谷——记者注）价格的土地流转金，大约在800元。

    新一年还没收租金，她在田头对村支书说：“该涨了噻，物价都升了，周围别人家都涨了噻。”

    村支书问：“那你心里是多少价位？”陈万会笑着不说话。

    “涨个100、200元？”

    她两手叉腰摇头：“那不得，至少也得涨到400咯。”

    “要是老板不给呢？”

    “那我就不包给他了噻。收回来跟着合作社种川芎（一种药材，价格不菲，每公斤近20元——记者注），一亩地还能有万元收入呢！我爱包就包，我有证，地是我的啊。”

    “农民的这些说法，就是我们市领导走访时告诉农民的：‘这些是你的权利。’如果一开始骗他，权利受损了还得找你政府。”成都市委统筹委相关负责人笑着说。

    在他们看来，统筹城乡不仅是“自费改革”，更被叫做“自我革命”。“通过改革，政府、社会、市场各归其位，各管各的。这样，‘小政府’、服务性政府才成为可能。”

    这位负责人坦承，“自我革命”对基层政府确实是个挑战。“甚至把改革的正反方面的效果都要告诉农民。一开始我们经常对基层说：土地确权是手段，土地流转是目标，但我们现在说确权之后，农民就可以按自己的希望流转、或不流转。” 

    廖彦淞记得，一家台湾来的农业企业想在成都某郊县搞一块地做规模农业，因为有几户农民不同意出价，土地连不成片，老板只好悻悻走了。

    农民和市场关系的转变，让大量“沉睡”的农村资产开始被唤醒。“现在谁也忽悠不了农民。”孙平说。

    在较为偏远、相对不富裕的成都市金堂县，生活的转变就更为明显。

    在金堂县金龙镇谢杨坝村，43岁的本地商人李伟和村委会、村民共同协商了两个月，承包了400亩土地种葡萄。“第一年老百姓要多少租金我就给多少，投产只要能赚钱，我以后给老乡就不会低于这个价。”

    这片葡萄园的30多名工人主要是本村40～50岁的妇女。用50岁的工人队长周秀琼的话来说，就是一群“想出去打工都没人要招的人”。

    现在的周秀琼，“和以前种地的活差不多”，但收入已是种地的近十倍。每月工资1300元（队长工资，比工人略高），每年还有2000元土地租金收入，年收入一万多元。以前她家每年打2000多斤谷子，年收入才1600多元。

    她正琢磨着给自己的房子“穿一层新衣服”，请工程队要4万～5万元。“再做一年，钱就够了。活路做得牢！”她低下头，笑着摩挲小推车的把手。

    2010年9月28日开园卖，一个商家就把现有挂果的3万斤葡萄全部买走了，每斤5元。“说吃着蜂蜜一样甜……”周秀琼在旁听李伟说着，后者津津有味地抽了一口烟。

    农民和政府关系转变——从“几个村干部说了算”到“我们说了算” 

    农村土地长久以来缺乏合理产权安排，改革直接触及了积累的矛盾。如果搞不好，不但极易流于形式，甚至可能引发大的社会矛盾。改革能不能顺利推进？

    鹤鸣村的村民回答了这个疑虑。他们选出村民议事会，自主协调解决了各种矛盾。 

    鹤鸣村如何利用集体建设用地，正是由村民代表会议、村民议事会一起讨论定的。这个方法细到什么程度？它规定了安置点内的树木竹子必须要“安置点三分之二以上的户代表同意并重新栽种直径10厘米以上的同类树种，方可移栽”。

    人均享受1.7万～1.8万元的补贴确定后，村民和政府两头都在担心补贴怎么给付。是政府先把钱给村民，再建房，还是等村民先垫钱建好房子、才给补贴？“说来说去，两头都不放心。”

    最后，鹤鸣村民主讨论出的是一条“山寨路子”：“边建边给！”他们在工程“正负零完成”付总额的40%，一层楼完工再付30%，其余完工后再支付20%，搬迁进入新居时付给每人1000元，剩余资金在验收合格后最后结算。

    七年统筹城乡改革，成都同时也展开了一场基层民主实践。全市的农村（涉农社区），由村民直选村民议事会，决策村级自治事务；村委会执行，向议事会负责和报告工作。同时，村党组织书记兼任议事会负责人，负责审查议题和主持、召集议事会。

    成都市委统筹委相关负责人认为，改革就是要推动培养农民自我管理、自我修复错误的意识。“农民有这样的意识，政府就不需要去管得过多、操心过多。”

    他说：“以前群众不相信，都说：‘这个钱还不是几个村干部说了算吗？怎么可能真的我们说了算？’我们不着急，每年都培养。一开始我逼着村干部去跟老百姓讲清楚，要你自己做主，改革推进之后角色就慢慢转换了。最后就不需要我们说了，农民自己都会发问：为什么这笔投入不征求我们的意见？为什么我不能提出监督？”

    成都市双流区彭镇羊坪村，正是完成了这样的转变。

    这个村是成都市“村级公共服务和社会管理改革首批试点村”。改革刚开始的时候，干部群众都搞不懂是怎么回事。

    “听说每年要给村上35万元，其中市里财政10万、县上20万、镇上5万，有村干部提出是不是先给办公室安个空调、或者先兑现以前的加班费。而老百姓则认为是在搞形式、走过场，钱多钱少自己都得不到一分。”羊坪村支部书记刘兴成回忆说。

    但一切猜测和小心思都在“专款专用”前碰了壁，他们开始研究：怎样能做到钱怎么花、群众说了算？

    首先，村里开了个“坝坝会”（邻近的多家院落村民聚在一起开会商量——记者注），村干部挨家发放意见征求表，这样的分户群众意见一共收到356条，但五花八门，很难统一。

    村里一对老两口骆国良、罗群华，为这事就先在自己家里吵了一架。“我觉得应该先在广场附近修个公厕，免得跳舞锻炼的时候上厕所不方便，但我老伴却坚持应该先修老年活动室，最后没办法，两个人的建议都写在了表格上……”罗群华回忆说。

    这356条意见经社议事小组整理合并后变成87条，再经村议事会，变成19条。最后在村民代表大会逐条“过堂”，最终确定了2009年先搞环境卫生、文化服务、公厕、动物防疫等9个项目，并由群众签字、盖拇指印，形成决议后上墙公示。

    项目定下来后，老百姓依然怕这些事情落不到实处。村社议事会和群众民主选举出来20个德高望重的村民代表，组成监督小组。

    “我们老百姓自己制定了评议的标准和办法，对服务人员和效果进行满意度评价打分。第一次得分在80分以下，给整改机会、服务人员集体谈话，第二次仍然80分以下，扣工程款的10%～20%，第三次就炒他鱿鱼，取消明年的竞标资格！”刘兴成说。

    “基层如此，我们全市工作也一样，不是我们自己来说效果好不好，而是使用第三方监督。”成都市委统筹委负责人承诺。

    2010年年初，成都市审计局带领19个市区县所有审计部门独立做了抽样调查，统筹委全程回避、不参与。而审计调查报告直接报给市政府，政府批给统筹委整改。每年，成都市审计局和国家统计局成都调查队合作两次，委托进行独立调查。据最新的第三方随机抽样调查结果，成都农民对村民议事会工作满意度高达95%。

    政府执政理念转变——“不只是城市的政府，也是农村的政府”

    对成都统筹城乡改革来说，确权颁证、让农民和市场动起来，是第一步。背后更让人注目的是，每年向农村倾斜大笔公共财政资金。

    在成都的总账本上，农村不再是从整个蛋糕中分一块的“小角色”。2003年至2009年，成都财政对“三农”投入占总支出的比重从6.47%提高到18.37%，金额从10亿元增加到192.3亿元，农民人均分享的财政支出增长26倍。

    据成都市委统筹委相关负责人介绍，目前成都市在每个村投入的村级公共服务和社会管理资金以20万元为底线，每年不变。“具体再针对在山区还是平原、具体人口面积来分配。近郊的区县市级财政和当地财政比例是5∶5，远郊是7∶3，有的偏远村达到30多万元。”

    “说到底，这是执政理念改变的问题。”这位负责人说，“我们的政府不只是城市的政府，也是农村的政府。”

    “投入资金，来撬动基层民主”也是成都决策层的共识。

    “比如怎样让议事会长期发挥作用呢？我们有很多‘空壳村’——没钱，结果导致，基层民主除了每三年投票，就没有实质可讨论的事情。而现在每年从年头到年尾，老百姓议论拿专项金做什么、怎么监督。”这位负责人说。

    思路的转变，也在不少基层农村干部的脑海中切实地发生着。

    刘兴成说：“以前搞公共服务都是上面安排做什么，我们就做什么，现在突然要我们自己来搞，还真是脑壳都大了。我们现在才知道公路、沟渠等是政府做的，村里协助就行，一些是可以外包给公司做，村子主要搞好协调和监督；还有一些是老百姓自己做的，那就得自己动手。”

    但改革必然还不是铁板一块。在改革路上，成都的人们也坦言，探索到了障碍。

    比如，我国法律法规仍规定，只有同村才能买卖土地使用权，城乡之间不能买卖，一户村民只能拥有一处宅基地。而且，田地的承包经营权无法抵押，宅基地、农村房屋也都不能。

    比如，一条河道两边预留5米，四川省政府在上世纪90年代把管理权给了管理河道的部门。“农民就问：集体的土地，你怎么弄走了？但唯一集体变国有的方法是征地，而征地的两个基本条件是：一给农民补偿，二是要户口农转非。河道都不符合……”成都市委统筹委相关负责人也皱紧眉头，苦笑了起来。

    他说：“我们的农村产权制度改革探索才走了第一步。对农民只确了四个权：集体土地使用权、房屋产权、土地承包经营权、林权。下一步还要继续确权；如果财政能力强了，也要加强耕保金的投入。比如非公益林的退耕还林，林地不能不砍，但要给农民补偿。”

    “政策要原原本本地交给农民，不能让政策打折扣。”孙平重重地说。