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“这块牌子挂起来7年了。”2011年2月21日，浙江省武义县后陈村村民胡文法微微仰起头，看了看那块“村务监督委员会”的牌子。
2004年6月18日，后陈村为此特地举行了一个挂牌仪式。这是个挺文的新词儿，可对后陈村的村民来说，它简单得很，就是“看着”村干部不让他们乱来的。村务监督委员会与村民委员会并列，成员由村民选举产生，负责监督村里的大事小情。
后陈村的村民们没想到，3个人的村委监督委员会越走越远，如今已成为享誉全国的基层民主政治建设的经验之举。
到2009年11月，浙江省30032个村，村村都建有村务监督委员会。“要突出对群众关心的村务活动的监督。”浙江省委书记赵洪祝说。
2010年，新修订的《村民委员会组织法》规定，村应当建立村务监督委员会或其他形式的村务监督机构。
利益面前，村民自治畸变成“村官自治”
胡文法2003年任后陈村党支部书记的时候，接手的是个烂摊子。
此前，后陈村连续两任领导被查处。2003年，后陈村所在的白洋街道又有5个村的主要领导被纪委及司法机关查处。
胡文法说，当时村民跟村干部之间关系非常紧张。村干部不干事情，老百姓说你“不为村里谋福利”，干事情呢，就骂你“打着服务的幌子捞好处”。
当时，武义县为加快城镇化进程，征用了县城周边的大片土地，后陈村因此获得了巨额土地征用款。在发放了人均7000元的补偿之后，后陈村党支部和村委会想把剩下的800多万元作为投资经费，在村留地上建造建筑面积近2．8万平方米的标准厂房，出租给企业。
“哦，盖厂房，你们又能捞钱了啊！”村民们不同意，钱一定不能放在村干部手里，余款全分了才放心。胡文法觉得，分光了、吃掉了，子孙们就什么都没了，可是村民们不想把钱留在集体，“开会一直开到第二天凌晨三四点，村民们聚到一起骂我们，太难了”。
这实在怨不得村民，他们是吃了苦头的。看看自己选出来的村干部，不干活报空账拿劳务费，一个人就签字验收了不合格的自来水工程，拿了回扣把村里的沙场承包出去……每一件事都让村民们寒心。
浙江省纪委监察机关统计了查处案件的情况后发现，后陈村的情况不是个例。近年来，农村基层干部违纪案件占案件总数的55%以上，反映乡科级及以下基层干部的信访举报，占信访总量的70%以上。
这背后折射出的是浙江农村经济社会发展面临的新情况。经过撤扩并后，浙江乡镇、村的规模大了，村里可控制的经济收入自然就多了。以嘉兴市为例，2009年，嘉兴市农村集体资产已增加到99亿元，村均达到1076万元。一些地处城乡接合部的行政村，一个生产组所实际掌握的资产高达几百万元。
巨大的经济利益面前，一些村干部搞起了个人说了算，大事小事只要“村支书和村主任两个人碰一下就成”，既不经过村两委会，更不会征求村民意见，村民自治变成了村官自治。
上访，就是向上级要监督
本来，“村里的事情农民自己说了算”，在文件里，这叫做村民自治，核心是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。“四个民主”好比一辆马车的四个轮子，马车想跑得起来，四个轮子哪个不转都不行。但是，村民们发现，民主止步于选举，只要投票选出了干部，就没人能管他们了。
陈贤明是浙江省嘉善县嘉善经济开发区（惠民街道）党委副书记，他的办公室天天接待优家村的上访村民。村里每办一件事，无论是装路灯还是修路，村民们都不放心，猜村干部又从中拿了什么好处，“我们都说优家村该叫忧心村，”陈贤明说。
“村民上访，就是在向上级要监督。”嘉兴市市委书记冯志礼说，这说明原来有限的监督手段已经难以适应复杂的村级事务了。
嘉善县优家村67岁的屠龙春为了村干部的经济问题上访了3年之久。2003年开始，他就去市里、省里的多个部门上访。“上访材料这么多，我一个人都挑不动。”屠龙春抬手比画了一下高度。
“那个时候，村里的事就是村支书一支笔定下来的，根本没有公开栏，”屠龙春回忆说，土地没有了，村民们去要土地补偿费，“上面说已经给了，可我们还什么都不知道”。
屠龙春省吃俭用四处上访，要求不多，请上级部门对村集体资产和财务状况进行审计。
时任武义县纪委书记骆瑞生说，老百姓把问题反映到乡镇和街道，要求对村里财务进行审计，可审计只能按照村里提供的材料和账目进行。
这显然是不行的。
尽管，原来有地方尝试建立了民主理财小组、村务公开监督小组，但大都设在村委会下，组长就是村委会成员，监督流于形式，有名无实。另一方面，除了村级财务，村里还要换届选举，要管理集体资产、开发集体资源，进行工程项目招投标，每一项都可能出现侵犯损害村民利益的问题，可是，村级权力架构中监督组织是缺位的，村民们除了上访、信访别无他法。
屠龙春说，反映村干部有经济问题的材料是村民们自己调查的，“后来经过审计，村支书和村主任都吃了官司”。
看得见摸得着的村务监督
民间这种自发的监督，正是建立村务监督委员会的灵感。“建立村务监督委员会就是要解决结构问题。“浙江省纪委常委张伟斌说，要对村务管理和村干部进行全过程、全方位的监督，要对村干部的权力运作进行有效的制约和规范。
2004年2月，武义县选举产生了全国首个村务监督委员会，迈出了在全国建立村民自治监督组织的第一步。
后陈村就是这个第一。它的村务监督委员会与村委会任期相同，由村民代表会议民主选举产生，受村民代表会议委托独立行使村务监督权，对村民代表会议负责并报告工作。
当时，《村民委员会组织法》还没有修订，虽然提到“民主监督”，但没有“村务监督委员会”的概念，谁来监督、怎么监督，都没有明确。
继后陈村之后，温岭市、天台县、嘉善县、诸暨市等地也积极跟进，相继建立了相应的村级民主监督机构，不过这些机构名称各异，做法也各具特色。直到2007年，“村务监督委员会”的叫法才在浙江全省推广，2009年11月底，浙江全省30032个行政村全部建立了村务监督委员会，覆盖面达到100%。
2010年7月，浙江省纪委调查研究后制定了《浙江省村务监督委员会工作规程（试行）》（以下简称《工作规程》）下发实施，村务监督委员会组织设置、职责权限进一步得以规范和明确。
根据《工作流程》规定，村务监督委员会根据实际需要可下设村务公开、财务监督、工程招投标等小组，设主任1人，成员3～5名；村民委员会的成员及其配偶、直系亲属及近姻亲，村文书、村报账员不得担任村级监督组织成员。
按照《工作规程》的要求，村务监督委员会成员可以列席涉及群众利益的重要决策、重要开支的村务会议，对村民代表会议决定执行情况和村级各项收支、集体土地征用征收、工程项目招投标、村务财务公开等情况进行监督。
如今，浙江的许多村都把上述规定化解成了简洁明了的流程图。在后陈村，每户村民都有《村务监督阳光手册》，只要翻开看看，就能找到自己的权利和监督流程，什么事情是村里的重要决策，村里多少钱以上的开支要经过村务会议，招投标应该先干什么后干什么，村务监督委员会的监督流程，都一目了然。
全程参与，让民主留在身边
村务监督委员会建立以后，村民们从知情到参与，从表达到监督，村民自治在共建共享中得以推进，民主不再是空洞的理念，它成为农村生活的常态，逐渐融入村民们的日常生活。
优家村村民蒋文甫说，以前村里干什么工程，开工了大家都搞不清楚，“现在嘛，散步聊天的时候看看公开栏，什么都一清二楚”。
2005年9月开始，优家村开始建配套房、菜市场、活动中心，5年时间盖了3.6万平方米，“村里人关心的不得了，村监会从招投标开始全程参与，工程质量标准都是公开的，大家都看得见”。
北京大学法院教授王锡锌说，民主管理的目的除了公共生活的意义外，还是指向利益的。利益越多，参与需求越强烈。这一点可以作为浙江农村村民热情参与村级民主的经济动因。以优家村为例，建立村务监督委员会后的5年也是村集体经济迅速壮大的5年。2004年，村集体可支配资金只有15万元，2010年，优家村的可支配资金达349万元，村集体资产市值已经突破两亿元。
村务监督委员会是一个平台，村民们可以随时发现差错和启动纠错程序，参与其中并把原来对村务的事后监督变为现在的事前、事中、事后的全程监督。
2008年，台州市天台县下蛟村开展土地平整工作，平整之后，村里的土地会重新分配，这是涉及每个村民切身利益的大事。当时，村两委带着大家用卷尺一丈一丈、一亩一亩地丈量，村民们看着他们辛辛苦苦爬高就低，可心里却在犯嘀咕。村里20多个人找到当时的村监委会主任奚基忠，“用手量，手松手紧就不一样；用卷尺的话，一些不规则的田角就算不准确。”
奚基忠现场看了一下，问题确实不少，平整之前要加20公分以上的土层，地里的石头必须要挑出来，拖拉机也得把地全翻一遍，否则分到农民手里的地不能种，将来又是麻烦。
第二天，村里就召开的村民代表会议，最后决定从县国土资源局请专家和专业的测量队，用测量仪器，重新对平整土地做全面测量。
“村民参与监督是为了自己的利益，从经济学上说，如果他们不参与，将会受到更大的利益损害。”王锡锌说，只有“过程中的参与”和“社会的监督”连成一片，我们所说的民主管理才有可能得到落实。
这事办得非常漂亮，下蛟村的土地平整工作完成得最早，质量最高，“没有一个村民反映新分的地有问题。”
没有后顾之忧地干“得罪人”的事儿
2005年，下蛟村成立村务监督委员会，69岁的奚基忠当选为监委会主任。可他当时还有些不情愿，下蛟村素来民风彪悍，宗族观念浓厚，“爱打架是出了名的”，意见不合干一架，再正常不过。
“家里人劝我，得罪人的事情是不好干的。”奚基忠说。
2007年，下蛟村的村民到监委会反映村干部的误工补贴太高了，而且还虚报出勤日，30天报31天；没上山报上山，一天领40元。村监委会随机对误工补贴进行专项账目清查，结果发现，有的干部月出勤几乎满额，误工补贴标准有20元一天的，也有50元一天的。
奚基忠跟其他村监会成员讨论之后，向村两委提出了建议：现在集体经济还不富裕，村两委的误工补贴的发放原则是义务服务、适当补助；村干部每月出勤日最多不能超过20天，超过部分就作义务服务，不再发放误工补贴。
“到底给多少钱合适，标准怎么定，应该由村民代表会议决定。”奚基忠说。
一般而言，村民代表会议是村级决策机构，村委会是管理执行机构。根据新修订的《村民委员会组织法》第26条的规定，“村民代表会议由村民委员会召集”。如果，村委会不召集村民代表会议怎么办呢？
奚基忠并不担心，“我们可以跟乡里、镇上反映，他们不敢不理睬的。”
这是村务监督工作中的救济机制。2006年，天台县就出台了《关于建立村级干部违法乱纪案件查办联席会议制度的通知》，县纪委监察局、县委组织部、县公安局、县检察院、县法院等8个部门组成联谊会议，每季度召开一次例会，就村监委会上报的村干部涉嫌违法违纪的情况沟通协调、调查处理。
“这是为了加强对非党村干部轻微违法案件的查办力度，”天台县纪委书记张宇说，村委会成员是选举产生的，非党员村干部没有严重违法，纪委和村民们都没有办法，“联席会议对他们来说有震慑作用，相关部门也能及时处理”。
随后出台的浙江省《工作规程》在第17条将此概况为“申诉救济”制度，如果村务监督委员会受到无理阻扰、无法正常工作，或者遭到打击报复的，可以向乡镇（街道）及其有关组织和部门提出申请，上级部门接到申请后应及时予以答复和处理。
最后，村民代表大会经过讨论，下蛟村村干部的误工补贴统一调整为25元一天。
村民不满意的就得下台
2006年，天台县的村务监督委员会还没有更名，叫做“村级廉情监督站”。当时，村民依法提出罢免村委会成员的要求，基本无法启动，这也是一直困扰张宇的难题。
根据当时尚未修订的《村民委员会组织法》，本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。但同时规定，“村民委员会应当及时召开村民会议由召集，投票表决罢免要求”。
试问，哪个村干部会主动召集罢免自己的村民会议呢？这一条，让村民们的罢免权成了摆设。
“2006年的时候，我们把这个权给了村务监督委员会。”天台县纪委书记张宇说，村监会在镇（街道）人民政府的帮助指导下，对村民依法提出要求罢免村委会成员，而村委会为在指定时间启动罢免程序的，主持召开罢免会议。
在天台县，有两位干部因此“主动辞职”。坦头镇的一位村委会成员和福溪街道社区主任被指处事不公，群众意见很大，“当时廉情工作站在会上明确要求他们辞职，不然就启动罢免程序，他们觉得被罢免很没面子，主动辞职了”。
2010年，新修订的《村民委员会组织法》第33条规定，在村务监督机构的主持下，村民委员会成员应当接受村民会议或者村民代表会议对其履行职责情况的民主评议。村民委员会成员连续两次被评议不称职的，其职务终止。
不仅仅是村委会成员，村务监督委员会同时也要接受监督。这正是奚基忠当初上任时的顾虑，“我在农业银行工作了40多年，表现都很好的”，做了村监会主任，要通不过村民代表会议的测评，那就太丢脸了。
根据浙江省的《工作规程》，村务监督委员会每半年向村民会议或村民代表会议报告一次工作，每年由村民会议或村民代表会议对其成员进行信任度测评，信任票率未达到50％的，责令辞职。
据介绍，这样的规定是对村务监督委员会自身的制约，让“民主监督”本身也置于监督之下，真正做到事务决策群众参与、权力运作群众监督、工作好坏群众评说，保障了群众当家作主的权利。
好在，奚基忠的履职生涯得到了村民们的认可，2008年，他又再次当选村务监督委员会主任。
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本报记者 李丽
