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2011年04月15日 星期五
中青在线

该立什么法规促使殡葬业“暴利”刹车

实习生 王梦婕  来源:中国青年报  ( 2011年04月15日   03 版)

    “清明时节雨纷纷,一问墓价欲断魂”。每年清明时节,“天价墓地”、不断攀高的殡葬服务费,都是公众关注的焦点。而对“该用什么制度遏制殡葬业暴利”的讨论,在清明结束后仍未散去。

    “在殡葬领域,最引人关注的无疑是‘暴利’问题。”4月14日,北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍就表示,从她在黑龙江、贵州、上海三地的调研情况看,殡葬业“暴利”现象的确存在,“现有的《殡葬管理条例》,已经无法适应遏制‘暴利’的现实需要。”

    火化率成“指标”

    金锦萍指出,从1997年起施行的《殡葬管理条例》,围绕着“推行火葬、改革土葬”进行,规定“火葬”是中国殡葬改革的长期方向。“但是,这在现实中助推了片面追求火化率的倾向,对火葬区和非火葬区的划分也‘一刀切’,而不考虑公众的实际需要,间接提高了一些地区的殡葬成本。”

    金锦萍指出,《殡葬管理条例》第2条说,积极地、有步骤地实行火葬,改革土葬。“法律没有规定不加区分地强制推行火葬,但我在调研中发现,政府出于节约殡葬土地和木材、避免群体性卫生事件等考虑。火化率在一些地方成了‘硬指标’。”她说,50%大致是平均数字,“结果可能是劳民伤财。”

    “由于火化与中国传统的墓葬方式不吻合,强制推行火葬,并不一定能达到节约的目的。”金锦萍举例指出,由于国人秉承“入土为安”的观念,就算火化后,不少丧属依然会选择购置墓穴、棺材等来安放骨灰,导致殡葬成本“不降反升”。

    “在另外一些人口稀少、绿林密集的偏远地区,实行土葬本来更为合适。”金锦萍表示,但由于“一刀切”的火葬区域划分体制,不仅无法做到“因地制宜”,特定情况下反而会给丧属增加经济负担。“我在贵州调研时遇到一个比较夸张的情况,一户人家的亲人死后被强制要求火葬,但最近的火葬场距离这家也有100多公里,来回路费、火葬费加起来,是得不偿失的。”她强调,“类似的例子并不少见。”

    丧葬用品、公墓是主要“暴利点”

    金锦萍的调研结果显示,殡葬业“暴利”现象的确存在,但不同环节的利润不能“一概而论”。“大体来看,丧葬用品、服务中介、公墓是主要的‘暴利’环节。”她说。

    我国《殡葬管理条例》中并没有关于“殡葬价格”控制的条文,但根据《中华人民共和国价格法》,殡葬作为公益性服务实行政府指导价。在现实中,包括遗体接运、冷藏、火化、骨灰寄存等的基本“殡”类服务,一般实行政府定价;丧葬用品、墓地等“葬”类服务,则属于选择性服务,实行政府指导价或市场调节价。

    “从遗体处理环节来看,在殡仪馆、火葬场,由于政府通常有价格限制,所以三个调研地点的结果显示,火化环节基本不存在‘暴利’问题。在一些殡仪馆,由于常常承担着非正常死亡遗体的冷藏、寄存等高额‘非常规’成本,甚至是亏损的。”金锦萍表示。

    “在殡葬用品、殡仪服务中介和殡仪筵席等市场化占主流的环节,‘暴利’现象的确存在。”金锦萍指出,尽管她在调研中发现,基本“殡”类丧葬费用每人平均约1000元即可涵盖,但由于丧属在办理此类消费时有非理性、快速性、刚性的特点,因此商家容易利用信息不对称、丧属“孝心”等因素,形成哀乐花圈、寿衣灵柩、墓地灵塔等非必要服务的虚高价格,让丧属为“暴利”部分埋单。

    “从入葬的公墓环节看,由于国家限制这部分用地,公墓成为垄断性稀缺资源;另一方面,公墓经营、管理的成本又相对低廉,从而形成超高差价,与当地经济发展严重失衡。”她介绍。

    民政部中国殡葬协会专家委员会王国华副主席指出,这部分公墓多数由民政部门转包给私人经营管理,由私人从中推高墓价,而民政部门以收取管理费的方式,参与“分红”。

    金锦萍介绍,还有一部分人,可以通过其他手段拿到土地,进行营利性开发并哄抬墓价,催生“天价墓”。当“死墓危机”到来时,赚得盆满钵满的投资者早已“抽身而退”。“这部分不仅是‘暴利’,而且是无社会价值的、纯私人化的‘暴利’。”

    行业垄断、规范缺失让人“死得没尊严”

    针对殡葬业“暴利”现象,金锦萍指出,在现有的《殡葬管理条例》、《公墓管理暂行办法》等法规下,殡葬管理体制“政事不分”,“民政部门既是裁判又是运动员”的现象严重,加上行业准入和自律规范缺失,不仅让人“死不起”,还令人“死得没尊严”。

    “《殡葬管理条例》虽然并不限制民间资本进入殡葬业,甚至利用外资建立殡仪设施都是允许的。但在现实中,民政部门对推进这一领域的市场化和自由竞争并不积极,民政部门仍然是殡葬业的经营主体。”她表示。

    据悉,《殡葬管理条例》授予了民政部门在殡葬服务领域的行政审批权,但一些地方民政部门将“准入审批权”转化为“经营独占权”,殡仪馆和民政部门长期职能不分,“一套人马几块牌子”。利用垄断的火化权进行捆绑搭售、赚取“暴利”之举也就屡禁不止。

    金锦萍还表示,殡葬业从死亡、入葬到祭奠,都应该视作一种服务行为。“但当前法律缺乏对这种服务行为的规范。不仅殡葬从业人员的资质缺乏管理,殡葬‘黑中介’仍是立法空白,殡葬行业的自律也得不到立法支撑。”

    金锦萍指出,在行业垄断下,诸如殡仪馆等基本服务设施远远不能满足社会公众的需要。殡仪馆“又贵又难订”、仪式“草率粗疏”等现象风行,令丧属感到亲人“死得没尊严”。 “政府可以引导节约办丧事,但问题在于,设施缺乏、服务质量差,令丧属感觉到缺乏对逝者的基本尊重。所以,有时宁愿选择价格高昂的殡葬方式,让亲人走得体面些。”

    此外,由于多数殡仪馆属事业单位,没有财政拨款,自负盈亏,而民营的丧葬礼仪公司对殡仪馆的生存造成了巨大冲击。二者间纠纷不断,也让本该庄重肃穆的殡葬场合变得“很闹心”。

    应尽快出台《殡葬法》

    “殡葬业属于社会公共服务事业,‘暴利’现象彰显行业法规滞后。”金锦萍表示,尽快制订和出台法律位阶更高的《殡葬法》,构建一套非营利性占主导、经营主体多元、可操作性强的殡葬法律体系,是遏制“暴利”的长远举措。

    “《殡葬管理条例》属于行政法规,立法等级过低,与《土地管理法》、《城乡规划法》等上位法也不能很好地衔接,因此需要以《殡葬法》的形式提高其立法层级,既有利于民政部门对殡葬业的长远监管,也能落实对人权更好的保护。”她说。

    她建议,殡葬立法要综合考虑文化传统、风俗习惯等因素,并非需要政府“全包全揽”,可由市场选择。政府对营利和非营利的需要有不同的制度支持,加强监管,使其各得其所。

实习生 王梦婕 来源:中国青年报

2011年04月15日 03 版

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