行政不作为应纳入国家赔偿范围

    2010年11月9日，海南省发生一起5死1伤的特大命案。案件因两民警“怠于受理凶手的投案自首，引发后续命案”，而备受舆论关注。

    4月19日，笔者从北京大学宪法与行政法研究中心获悉，“海南11·9特大杀人案”的受害者已向两民警所在派出所的上级单位——海口市公安局美兰分局，提起349万余元的国家赔偿要求。此举得到多名行政法学者的支持，北京大学法学院行政法教授姜明安、中国社会科学院法学所宪法学研究员刘兆兴等均表示，尽管具体数额有待商议，但案件本身却对修改《国家赔偿法》“具有提示意义”，从保障受害人权益、落实实质正义的角度出发，“应该把因‘行政不作为’引起公民人身伤害的情形，也纳入国家赔偿的范围。”

    去年11月9日凌晨，打工者谌黄业先后在海口市文昌东路镇和大致坡镇，持刀杀害6人。在行凶间隙，谌黄业曾到大致坡派出所投案自首，但因当时案发地不属该派出所管辖，民警许继松、张翔二人未对其采取控制措施，致使谌黄业中途自行离开后，又在大致坡镇杀死2人、伤1人，并再次投案。目前，谌黄业已被海南省第一中级人民法院判处死刑。两名值班民警也因涉嫌玩忽职守而酿成“海南建省以来一案伤亡人数最多的杀人案件”，被海口市龙华区人民检察院依法提起公诉。

    姜明安教授分析认为，两民警面对谌黄业投案而不积极地接收、移送和管控，已构成广义上的“行政不作为”，且此种疏失与后续命案有直接的因果关系，因此，民警及所属公安机关应承担赔偿责任。“派出所属于行政机关，负有维护社会治安的义务，如果对一个明显应该制止的违法行为不制止，同样属于违法行政。”姜明安表示，根据《人民警察法》，预防、制止和侦查违法犯罪活动是民警的法定职责，“不会因为不在管辖范围内，就免除这种义务。”

    但是，由于现行的《国家赔偿法》没有把因“行政不作为”而造成公民人身伤害的情形，明确纳入赔偿范围。因此，中国人民大学法学院行政法教授杨建顺提示，索赔可能遭遇“于法无据”的障碍。“《国家赔偿法》仅在字面上，列举了行政机关及其工作人员在违法‘行使’职权时造成人身伤害的，予以赔偿，却没有说明违法‘不行使’职权时该怎么办。”他表示，尽管有“其他违法行为”这一兜底条款，但从逻辑上讲，扩大解释仍面临困难。“现实中，这可能成为公安机关不予赔偿的理由。”

    有鉴于此，姜明安、杨建顺、刘兆兴等学者均表示，应进一步修改《国家赔偿法》，将因“行政不作为”而导致损害后果的，一并纳入法定赔偿的范围。“尽管‘不作为’导致的损害，在很多情况下不是由行政主体直接作出的，而是通过第三人，但是，政府怠于行使检查、监管等法定职责，却与损害后果有着直接关系。在违法性这点上，‘作为’与‘不作为’没有本质区别。”姜明安指出，“并且，在食品安全、煤矿生产安全等领域，因为‘不作为’而导致的损害，范围往往更大，涉及人数更广。”因此，上述学者一致建议，应在未来修改《国家赔偿法》时，强调违法原则和结果责任原则，“让行政机关因为‘不作为’给公民造成的损害，也能得到追究和赔偿。”

    也有学者质疑，由于这部分损害往往涉及人数较多、数额巨大，若频频用纳税人的钱为个别公务员的失职“埋单”，可能使财政不堪重负。对此，中国政法大学行政法教授刘莘建议，未来《国家赔偿法》不妨将“因果关系”作为行政机关因“不作为”而造成损害时“赔不赔”及“赔多少”的依据。“在本案中，民警‘不作为’与后续命案有直接关系，因此，公安机关应承担赔偿责任。但在今后类似的案件中，不一定要求达到这个程度，只要在相当程度上具有因果关系，就可以申请国家赔偿。”她表示。

    姜明安则建议，为了更好地落实对受害人权益的保护，《国家赔偿法》不妨按照补偿原则，划分行政机关“不作为”时政府与直接施害人的赔偿责任。“类似情形下，受害人可以直接要求施害人赔偿，但在施害人确实没有赔偿能力时，我认为，只要在合理的索赔范围内，都应该由‘不作为’的政府兜底。”