公民申请信息公开总是“一个人在战斗”

    人物档案 

    王锡锌，北京大学法学院副院长，北京大学宪法行政法研究中心副主任，北京大学公众参与研究与支持中心主任。

    对话背景

    《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）自2008年5月1日实施至今即将满3年。3年来，从各级政府“晒账本”到近日科技部率先公开“三公”预算经费，从学者申请公开首都机场高速路收费情况到律师申请公开北京市公车数量，每一个和政府信息公开相关的事件都会引起高度关注。

    2008年，北京大学公众参与研究与支持中心开通了全国首个“政府信息公开咨询热线”，3年来，该中心每年定期开展“政府信息公开年度指数”的测评项目。近日，中国青年报记者对王锡锌进行了专访。

    “公开为原则，不公开为例外”已成共识

    中国青年报：《条例》出台时，曾有学者评价我国的政府信息公开立法是“十年破冰”。那么，“破冰”之后的3年里，《条例》的实施给各级政府带来了哪些变化？

    王锡锌：《条例》的实施使政府在信息公开的观念上、配套制度的建设上都发生了很大变化。《条例》起草过程中，我曾经参加了一些讨论，当时有学者提出了一个立法理念：政府信息是属于全民的财产，除了保密的之外，原则上都要由公众来分享，也就是“公开为原则，不公开为例外”，最终这句话没有写进《条例》，但是国务院法制办在对《条例》的解释中，明确提出这是政府信息公开的原则。更重要的是，温家宝总理在几次重要场合，比如去年全国依法行政工作会议上，明确指出政府信息要坚持以公开为原则。毫无疑问，这都与《条例》实施3年来的实践有密切联系，除了纸面上、口头上对这一原则的承认，原来由于传统的官僚文化、封闭思维而被保密的信息，3年中，也逐步得到了公开。

    中国青年报：《条例》规定了主动公开和依申请公开两种政府信息公开渠道，但是我们看到，《条例》要求主动公开的内容，经常是应公众的申请才公开，比如2009年广州市政府部门“晒账本”和国务院各部门公开年度预算，此时《条例》已经实施了一年多，您如何看待这一问题？

    王锡锌：政府“晒账本”就像交作业，即使作业交迟了，比起没有做要强。比如财政信息之前没有公开，2009年中央和地方有不少政府部门 “晒账本”，公众不满意可以理解。这不是公开做得好不好的问题，而是预算编制做得好不好的问题。正因为“晒”出来了，才让财政部门发现预算这么粗放，反过来推动预算体制的改进。

    “主动公开”的监督机制形同虚设

    中国青年报：各级政府在信息公开方面有哪些突出的问题值得反思？

    王锡锌：最大的问题就是政府“主动公开不主动”，原本应该主动公开的信息，变成需要公众去“申请公开”。比如，公众关心的“三公”消费信息、征地、拆迁补偿条件和标准，还有一些涉及公众切身利益的收费信息等，凡是与公众利益密切相关的、公众关心的，本来都应该主动公开。

    前不久，有位律师申请公开北京市的公车数量，北京市财政局相关负责人在公开后表示，此类信息只是对申请人公开，谁来申请就告诉谁，但其实这应该是主动公开的政府信息，“主动公开不主动”表现出政府在信息公开上有抵触。公开之后，政府是要受监督的。

    中国青年报：出现这些问题的原因有哪些？是不是缺少监督和责任追究制度，政府才不那么“当回事儿”？

    王锡锌：主动公开的监督机制运行很弱，甚至可以说形同虚设。《条例》规定了很多公开主体的义务、职责，但是责任追究机制过于“温柔”。

    如果政府就是不公开《条例》规定的信息，怎么对其进行处理？公民可以去举报，监察部门可以去监察。然而，到目前为止，对照《条例》规定，有很多应该重点公开的信息没有公开，但是迄今为止，有哪一起公民举报的案件，监察机关去监察了？2009年，《条例》实施后的第一年，按照《条例》规定，各级政府部门应该在3月30日之前公布首个政府信息公开年报，然而，几十个国务院组成部门中，按时公布年报的屈指可数。尽管规定了责任机制，但有没有运行起来？假设这个问题得不到解决，规定的这些责任机制又如何让公众相信它的实际效用？

    “申请公开”遭遇阻力

    中国青年报：除了主动公开，《条例》还赋予公民有向政府部门申请信息公开的权利，但是我们看到，从2008年您与北京大学其他两位法学教授要求公开首都机场高速路收费情况，到上海律师严义明向国家发改委申请公开4万亿投资具体去向，“申请公开”这条路似乎并不好走。

    王锡锌：“申请公开”为公众提供了非常好的平台，公民行使表达权、参与权、监督权的前提是知情，从这个意义上来说，《条例》的制度建设，充实了公众的知情权，增强了公众参与公共生活的行动能力。很多例子表明，政府信息公开除了自上而下的推动之外，很多是民众自发的自下而上推动。

    我们当时申请公开首都机场高速公路的收费问题是想作为一个测试性的个案，在当时媒体和公众的高度关注下，北京市发改委、北京市交通委提供了我们申请的一些信息，贷款修路贷了多少钱、修建的成本、收费的信息都告诉我们了。收费公路分为政府还贷公路和经营性公路，按照《收费公路收费管理条例》的规定，首都机场高速路的收费至少在形式上是合法的，但我们当时是想通过获取信息来向公众公开首都机场高速路在获取暴利。经营性公路可以获取合理收益，什么叫合理收益？谁来界定？如果超过合理收益后该怎么办？这些问题的解决不是信息公开的问题，涉及收费公路的管理。此事之后，机场高速路天竺和杨林大道两个收费站进行单向收费，收费实际上减少了，监督还是产生了效果。虽然不太“美满”，但这表明信息公开还是能解决一定问题。

    但不可否认的是，申请公开政府信息，的确还存在很大阻力。

    中国青年报：这些阻力主要有哪些？

    王锡锌：《条例》规定的“申请公开”的“门槛”不合理，而且在对申请信息公开的处理上，作为被申请人的行政机关有较大的裁量权。

    《条例》规定，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。“三需要”原则，到底是不是一种申请人的资格？如果申请的时候，行政机关要求申请人说明申请目的，仅仅是形式上的要求，就不会有问题，但是如果变成了申请人的资格，就会有非常严重的问题，实际上限制了公民获取政府信息的权利。

    目前，政府部门对申请人所作的回应有几种：可以提供信息、拒绝提供信息、表示信息不存在和信息不属于本部门掌握。假设申请人认为信息一定存在，只是政府部门不提供，那在法律上需要明确，比如，举证责任应该由谁来承担？我曾经看过一些地方政府的信息公开年报，“信息不存在”所占比例相当高。但为什么“不存在”，政府部门在中间该承担什么责任，目前都不清楚。

    中国青年报：《条例》规定，申请人被拒绝后，可以向法院提起行政诉讼，但过去三年里，司法救济的大门对申请人基本是关闭的，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》的司法解释迟迟不出台，这些问题应该如何解决？

    王锡锌：过去3年，公众在申请政府信息公开时，基本上是“一个人在战斗”，司法救济相对滞后，让公民的权利在“裸奔”。法院对公民知情权的保障非常差，有司法体制的原因、有保密和信息公开法律冲突的原因，也有技术的原因。比如，申请人向行政机关申请信息公开，但被以“信息不存在”的理由回应，申请人将行政机关告上法庭，法庭该如何审理？所以，针对政府信息公开这一新领域，需要发展出新的司法审查技术，不仅仅是针对“信息不存在”的情况，还涉及“保密信息”的审查。如果行政机关以“保密”为由拒绝提供给申请人相关信息，申请人对行政机关提起诉讼后，法院应不应该受理，受理后如何进行审理？法官能否审阅行政机关所说属于保密范围的内容？这些问题都需要解决。

    厘清公开和保密的关系很关键

    中国青年报：有一种观点认为，做好政府信息公开的关键就是处理好公开和保密的关系，这一问题处理好了吗？

    王锡锌：公开和保密的关系尚未得到充分厘清是政府信息公开面临的最大约束。在制度上，保密范围的界定过于原则和笼统；在定密的操作过程中，主观的裁量权和空间过大；对定密行为的司法审查也遇到了“尴尬”。这三种因素导致“秘密”的范围可能会比较大，而且存在较大的弹性。

    任何一个政府信息公开制度中，其核心就是界定保密的范围，假设国家秘密的范围过于宽泛，或者判定的标准过于原则、抽象，就有可能导致秘密的范围过大，而且可能是弹性的。修改后《保密法》里的定秘标准还是比较原则和抽象，比如国家秘密中有一项为：国民经济和社会发展中的秘密事项，这如何界定？如果我当保密审查员，我不知道如何定密，除非看到更具体的标准。