顺德革了自己的命

    在全国2862个县级行政区中，广东省佛山市顺德区政府行政中心，恐怕是最为特别的一栋办公大楼了。

    在这座铺着大理石地板的建筑物里，如果你想去妇联办事儿，则需走进一个挂着“社会工作部”门牌的办公室。这个部门囊括了工青妇、残联、民族宗教和民政等多个机构的职能。区委副书记周志坤笑称，这里管理着一个“小政府”，范围“从老到幼、从男到女、从健全人到残障者、从天（宗教）到地、从党内到党外、从国内到国外（侨务）”。

    这源于2009年顺德启动的大部门制度改革，将原有的41个党政机构压缩成16个部局，几乎减少了2/3。

    如果你想找某位区领导，恐怕不能问他在哪间办公室，而要问他挂帅哪个部局。大部制改革后，新成立的部局一把手一律由区委常委、副区长和政务委员兼任，建立起“部门首长负责制”的决策机制。“这叫贴身服务。”副区长杨小晶坐在自己国土城建和水利局局长的办公室里如是说。

    如果你想对道路规划、市政建设等事务提出自己的意见，那你可以找区公共决策咨询委员会的委员。这也是大部制改革的衍生物——这个由48名社会贤达组成的政府智囊团，对于重大公共政策有优先建议权。

    对于顺德人来说，这一切如今早已见怪不怪。借用佛山市委常委、顺德区委书记梁维东的话说，“顺德人血液里都流淌着改革的基因”。早在上世纪80年代，当中国其他地方还处于从“高度集中的计划经济”向“有计划的商品经济”过渡阶段时，顺德就在“工业立市”的口号下涌现出一批生机勃勃的乡镇企业。在1992年成为广东省“综合改革试验县”后，顺德便将56个党政机构精简为28个。此为中国县级区划最早实施的大部制改革之一。

    如果说在改革开放30年间，“顺德是中国的缩影”的话，那么在中国行政体制改革探索的道路上，顺德便是带有指向性的路标。诚如国务委员、国务院秘书长马凯所言：“顺德在政府机构改革上有了重大突破，为全国政府机构改革探索了新路子。”

    基因

    2009年8月24日下午，在这座行政大楼的会议中心，时任顺德区委书记刘海进行了大部制改革的总动员。这个习惯穿着圆口布鞋的区委书记信誓旦旦地说：“在中国经过30年的改革开放再踏新征程的时候，顺德被赋予重任，继续为全省深化县级行政管理体制改革、推进科学发展充当试验田。”

    不到一个月之后，《佛山市顺德区党政机构改革方案》获广东省委、省政府批复，“大部制”正式上马。3天后，新鲜出炉的16位部门负责人集体亮相。

    当外界惊呼这场“顺德速度”的改革如何“大胆”、“石破天惊”时，顺德内部却相对显得平静。“顺德人已经把改革当成一种习惯了。”顺德区委决策咨询和政策研究室副主任李允冠笑言。

    对于这个面积只有806平方公里、明朝景泰年间设立县治的地方来说，改革确实已经成为一种惯例。早在上世纪70年代后期，当中国其他地区还在为国家分配的食用油供应不足而苦恼时，顺德县委、县政府“冒险”种下15000亩花生，有效解决了这一难题。

    当周边大部分省份还在热火朝天地进行着“抓革命、促生产”运动时，来自顺德县陈村公社的社队企业，已开始悄悄生产小型发电机，这便为日后顺德成为家电企业之乡打下基础。

    当中国多数农民还在计算哪种农作物产量更高时，一个名叫潘宁的顺德乡镇企业老板，投入9万元试制费，仅靠一个工程师、一个技术员、一个大学生，外加170个职工，手工敲打出第一台双门冰箱。他所创办的珠江冰箱厂（科龙集团的前身），只用7年时间，产销量就达到48万台，登上了全国产销量第一的宝座。

    “其他地方的改革，可能是上面要求改，下面却阻力重重‘改不动’。”曾任广东省体改委主任的易振球这样评价，“而顺德的改革，却是主动要求改，自己摸石头过河提前改，而且全方位地改，内在的动力十足。”

    或许因此，1991年4月11日，刚刚上任的广东省委书记谢非，就对顺德提出了这样的期望：“带头在全省实现两个目标，一是建设有中国特色的社会主义的县，使社会主义的优越性在顺德充分体现出来，二是率先达到较富裕或中等发达国家的经济水平。”

    第二年年初，邓小平南巡时，在深圳、珠海和广州之外，还特意选择了广东省“非特区”中发展最好的地方顺德。在珠江冰箱厂，改革开放的总设计师点评道：“你们的改革开放和经济发展实践，说明了改革开放的成功，所以改革开放一定要坚持下去。思想要再解放一点，胆子要再大一点，步子要再快一点。”

    此时，顺德已经连续两年实现在全国县级财政收入中排名第一名，乡镇以上的工业产值从1978年的7.37亿元升至1992年的143.7亿元。但当时担任县委副书记的冯润胜在这辉煌的数字背后，仍然发现了惊人的包袱：“当时政企一家，我兼任总经理，市委书记陈用志兼任董事长，政府什么都管，负担很重。”

    他表示：“当时我们强烈地意识到，政府有限的资源难以支撑庞大的企业，有限的利益难以承担无限的风险。政府职能到了非变不可的时候了。”

    1992年5月5日，在国务院批准顺德撤县建市后不久，一场被称为“搬神拆庙”的综合配套改革开始启动。

    这也是中国大部制改革的萌芽。一位亲历者的工作笔记上，记录着“大商贸局”、“大教育局”和“大文化局”等等的字样。

    当时，“不分党委部门或政府部门，一律按工作性质、职能考虑撤并”，依据“同类合并、另起炉灶、保留强化、转性分离”四项原则，实施顺德历史上力度最大、改革最深的机构撤并“手术”。

    经过历时10个多月的手术，全市56个党政机构精简为28个，各部门的内设机构精简了125个、临时机构撤掉了近100个，在编人员精简了223人。

    1993年3月13日，顺德市委办公室、市政府办公室合二为一，正式宣告了“党政合一”，也标志着这场改革告一段落。

    动力

    多年后，针对顺德1992年率先在全国进行的“行政机构配套改革”10多年不反弹一事，中央机构编制委员会办公室原主任张志坚给予了高度评价，称“全国少见”。他回忆说：“当时我跑了很多试点，都反映压力很大，主要是条条干预比较严重。许多地方没有顶住压力，开了倒车，走了回头路。像顺德这样能够顶住压力，一直坚持改革，很不容易，需要很大的勇气和决心。”

    如今已经谢顶的冯润胜也说：“那时候，政治压力很大。把同事赶走，感情上又过不去。头发是从那时开始掉的，我还流过几次泪。”

    “那次改革为顺德17年来社会经济快速发展提供了重要的制度基础和体制保障。如果没有1992年的改革作为基础，17年后的这场改革不可能如此彻底，进展也不会如此顺利。”现任顺德区委书记梁维东如此说。

    顺利的一个指标就是，17年后这场牵动着1000余名公务员的改革，以“迅雷不及掩耳”的速度完成。一位记者至今记得，就在大部制改革方案出台后的媒体见面会上，时任顺德区委书记的刘海轻松地弹了一下烟灰，笃定地告诉他，从宣布改革到人事变动结束，将在3天之内完成。

    这听起来就像一场突袭：时任顺德区经贸局局长的刘怡说，自己直到9月16日召开干部动员大会时，才知道自己所在的经贸局和旅游局、科技局、农业局等合并成为经济促进局；区纪委书记潘东生也在当天意外地发现，信访局也合并到了纪律检查委员会机关，而他本以为会放在区委办；区委宣传部长梁慧英也没有想到，自己将在公众场合“表演做菜”，她所在的宣传部的另一个牌子是文体旅游局，工作范围包括以往由经贸局承办的美食节私房菜总决赛。

    但这场突袭并没有像多年前那样，引发一场地震。对于顺德人来说，经历了1992年的国内最早的大部制探索和实践，紧接着来袭的是1993年的以“靓女先嫁”闻名的产权改革，再到1999年被确立为“率先基本实现社会主义现代化试点市”，几乎没有什么比改革更加熟悉的政治行为了。

    改革带来的是经济的迅猛发展。1977年，顺德人口中80%以上还是农民，人均年收入只有150元，这相当于每天只有两毛钱的收入，只够买一盒香烟。而到了2006年，顺德成为全国首个GDP突破千亿元的县，人均GDP已达到世界中等发达国家的水平。不仅如此，这座昔日的小水乡已经变成中国“家电之都”、“家俱之都”，成为名副其实的“广东小虎”，打造出11个中国驰名商标、32个中国名牌和72个广东名牌。

    如果仅从图表上看，顺德的发展似乎一帆风顺。2010年，顺德区实现地区生产总值达1935.6亿元，增长14.5%；工业生产总值5235.1亿元，增长21.4%；财政收入372亿元，增长11.4%。

    “但率先发展也率先遇到经济社会的深层次矛盾和问题，率先遇到体制机制的制约，率先遇到传统发展模式的瓶颈和挑战。”当时的区委书记刘海如此总结道。

    尤其在2003年顺德“撤市建区”之后，有关顺德发展的疑问更加突出了。有满腔热情投奔顺德的外地大学生此刻抱怨：“早知道我干嘛来顺德发展啊，就一个区！”过去，顺德拥有自己独立的电话区号和车牌号。如今，车牌号虽然还保留，但区号已经和佛山市统一了。

    直至2005年，已连续坐了4年全国百强县“龙头老大”的位置被外省夺走，这更加刺痛了顺德人的神经。而顺德老板的状态此刻则被媒体形容为“喝红酒”，因为“除了喝红酒，还能干什么？在方向不明时，做得多也许并不是件好事，最好等待”。

    “顺德的改革现在怎么样？”中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋也发出这样的疑问。2008年8月16日，在他主持的广东省体制改革务虚会上，当广东体制改革研究会会长黄挺介绍顺德多年前的产权改革时，汪洋突然插话道。

    3个月后，他对自己的这个科学发展观联系点提出了要求。在当时召开的广东省经济特区工作会议上，汪洋4次点了顺德的名，并确定顺德和深圳一道，承担行政体制改革试点的任务。

    这意味着，时隔多年，顺德这个“体制创新的摇篮”，再次站在了破冰船头。对此，汪洋用“三个最”进行了概括：“传统的发展模式遇到的挑战，在顺德最早；破解发展难题的能力，顺德最强；实现科学发展的影响，顺德最大。”

    换装

    不过，对于顺德人来说，这项试点任务，并不只是一份红头文件那么简单。在编号为“粤委【2009】35号”的《中共广东省委、广东省人民政府关于佛山市顺德区开展综合改革试验工作的批复》中，放在批复内容第一条位置的，除了同意顺德继续落实综合改革试验工作，还有这样一段话：“除党委、纪检、监察、法院、检察院系统及需要全市统一协调管理的事务外，赋予顺德区行使地级市管理权限。”这被不少顺德人视为“咸鱼翻身、死去活来”。

    顺德区委、区政府秘书长马洪胜感叹：“大部制改革不仅重新确立了顺德的地位，而且领取了一份资格证书。”

    据他回忆，就在大部制改革的新闻发布出去后，在百度上以“顺德”为关键词进行搜索，出现最多的不再是享誉海内外的顺德美食“双皮奶”，也不再是“顺德制造”的“美的”牌空调、“格兰仕”牌微波炉等家用电器，更不是杜鹃花、蝴蝶兰等顺德出产的名品花卉，而是响当当的“改革”。

    无独有偶，素来代表市场信心的房价，也在顺德大部制改革启动一个月后，飙升了1000多元。

    “顺德是改革的典型，我们要擦亮顺德这块牌子。”梁维东引用汪洋的话说，“经过这场改革，进一步提升了外界对顺德的关注，我作为顺德的一员，也受到了更多的关注。”

    在这位带着金丝边眼镜的区委书记看来，这场改革的指导思想就是，如何破解体制和机制对于经济和社会发展的障碍。

    “1992年顺德人口不足百万，现在却有200多万常住人口。”梁维东举例说，“继续沿用原有体制，行吗？”

    另一组数据是，顺德现有超过10万家企业和个体工商户，而改革前质监局只有30多人，难以肩负起监管的责任。对此，刘海说得更加直白：“大人穿着童装，是不是很别扭？”

    “你说，这个行业是归农业部门管好，还是归工业部门、科技部门管好，遇到问题三个部门都推脱责任怎么办？”曾经担任顺德区副区长、区经济促进局局长的苏伟波发问。

    而在大部制改革之后，“小政府”面临“大社会”的问题逐渐得到了解决。杨小晶这位自称“既管天灾（地震）、又管人祸（三防）”的国土城建和水利局局长就表示，他所在的部局在改革后对相近职能部门进行了“合并同类项”。通过整合分类，国土城建和水利局的工作量优化率高达42.5%，平均办证工作日也由20天降低为10天。

    同样感到工作顺畅的还有经济促进局的刘怡。她表示，过去自己的工作内容，有时候需要和科技局等部门进行协调，现在，无需打报告写申请，直接在部局内部就得到了解决。

    环境运输和城市管理局局长王干林，如今每天到最顶层的副区长办公室批完文件，就下楼到自己的局长办公室办公。他表示自己现在兼任“总经理和董事长”，原本涉及40多个部门的职能，现在“你决定、你负责”。

    “我们的精简机构真正起到了化学反应，而且效果是1+1>2。”梁维东评价说。

    但从这种“精兵简政”的思路出发，首先碰触的就是“党政关系”的难题。在16个党政部门中，党委部门6个，政府部门10个。党委的5个工作部门，同时加挂政府牌子，列入政府工作部门的序列。

    对此，时任顺德区委书记的刘海解释说，在基层，党政难以彻底分开，改革应立足于如何解决基层的问题，既要合理加强党的领导，又不要致使党委沉入太多具体事务当中。他还表示，在方案设计时，他就认为不要顾及有没有“上下对口”，也不要顾及“党政分开”，一个机构该不该设，顺德的标准只有一条：是否利于解决实际问题。

    放权

    “从理论上讲，凡市场可以做的事，政府都应放手让市场去做。现实却是，地方政府肩负着许多社会责任，需要大笔财政收入提供支撑，由此生出强烈的利益诉求，试图包揽一切、操纵一切，进入所有有利可图的领域。”广东省社科院的学者丁力，多次呼吁地方政府要舍得放权，只当裁判员，不当运动员。

    如今，这番呼吁在顺德区容桂（镇）街道办事处正推行的一场名为“简政强镇”的改革中得到了呼应。这场改革也是大部制改革的纵深。

    据街道办事处党工委书记列海坚介绍，容桂街道拥有50万人的常住人口、330亿元的GDP和超千亿元的工业产值，但另一方面，容桂街道办事处却是中国最基层的管理单位，只有90个公务员的编制，没有相应的审批权和执法权，却要应付纷繁复杂的社会管理任务，可以说是“市一级的经济总量、县一级的人口规模和科一级的管理权限”。

    当2009年8月广东省委、省政府将地级市的管理权限赋予顺德区后，11月顺德便授予容桂街道县级管理权限。在顺德区提出大部制改革后，容桂街道也提出了自己的“大科制”改革，将原有的28个机构精简为11个。

    不仅如此，按照“宏观决策权上移、微观管理权下移”的原则，顺德将100多项“县级管理权限”下放给容桂，事权涵盖了产业发展、城市建设、社会管理、市场监管、公共服务等方方面面。

    一方面给镇放权，一方面要求镇向社会放权——这种“放减并举”的双向放权，一下子把体制改革的瓶颈打通了。

    “政府如果什么都想做，那就什么都做不好。”列海坚笃定地说。他介绍，容桂镇正在推行行政审批制度改革，明确街道办事处需要转移的职能和事项，通过授权、购买服务等多种方式，交由市场中介和社会组织承担。

    如今，这位书记遇到前来容桂参观的客人，首先介绍的不是容桂“土生土长”的科龙和格兰仕等民族品牌企业，而是容桂有26个社区成立了福利会，这些福利会将作为购买NGO组织的服务主体，根据各个社区的特点，引入不同的社区服务。

    与“决策权上移”、“执行权下移”相互制约又相互协调的是“监督权外移”。此次大部制改革的另一亮点是，借鉴中纪委垂直管理的思路，顺德区纪委首次向各个部门派驻了纪检组长。据区纪委书记潘东生说，现在的派驻纪检人员由纪委直管，且不从事所在部局的其他任何行政事务，保持独立。

    “监督权外移”还体现在2010年9月成立的顺德区政府“公共决策咨询委员会”的运行上。这一政府智囊团由48名社会贤达组成，其中2/3由顺德本地人担当，比如上市公司老板、村官等，也有承接过顺德研究课题的专家，比如参与县级地区设定大部制改革蓝图的国家行政学院科研部主任许耀桐、参与顺德农村改革课题的中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室主任党国英等。

    这一委员会的成立意味着，今后顺德经济社会发展的重要决策、重大项目以及涉及民生和公共利益的事项将不再“闭门造车”，在决策前将通过“智囊”的论证、咨询、听证、公开征求意见等方法来采集民意。

    时任顺德区委书记的梁毅民在给委员们颁发聘书时说：“你掏坦诚，我掏心。顺德不断检讨自己才能进步，顺德是可以出成果的地方，也是专家学者们思想可以聚集的地方。”

    限权

    如果说1992年行政体制改革涉及的多是官员的“乌纱帽”、1993年的产权制度改革关系的多是人们的“荷包”，那么最新的这场大部制改革，可以说普遍“革”了官员权力的“命”。

    “革命”的武器起源于作为1992年改革成果的一本“职能天书”。那次改革中，顺德市直机关各部门按照市场经济体制的要求，制定了《顺德市委市政府各部门职能汇编》。在这份汇编中，每个部门的职能是什么，谁管什么，做什么，清清楚楚。

    2001年，在接受英国《金融时报》采访时，时任顺德市市长的冯润胜就表示，凡是与公众利益相关的，与政府透明行政、依法行政和廉洁行政相关的内容，“我们没有不能透明的事情”。

    时隔多年，这本“天书”一方面变得越来越厚，另一方面变得越来越公开。如今，如果你想办理某个证件，可以到顺德区行政服务大厅，领取一份《办事指南》，里面详尽地标明各类证件的办事期限和流程等。

    国土城建和水利局局长杨小晶常常被人问候说“你辛苦了”，理由是过去他作为主管领导只需在台上听汇报，如今身为“一把手”他必须亲自抓。工作范围变大了，权力却变“小”了，同时身为法人代表，他还面临着被问责的可能。

    身为经济促进局常务副局长，刘怡也发现自己的权力受到了限制，过去自己在内部讨论就可以拍板的事情，现在还需要区委、区政府办公室进行把关。

    一直参与改革方案设计的马洪胜甚至希望，在不久的未来，“天书”将全部对外公布，到那时，每个公民都能够对政府的决议、决策和流程进行全方位的监督，“到时候大白于天下，你只需要说yes或者no就行了”。

    对此，有人惊呼道：“不改革是等死，但改革却是找死。”

    这也道出了顺德这场改革的真正目的：不是简单地精简机构，也不是普通的利益再分配，而是将权力公开在阳光之下接受制约。对此，改革的设计者用“还权于民、让民得利”来描述。

    在大部制改革之后，顺德还将进一步推进行政审批制度改革、事业单位改革和农村土地改革等多项改革措施，从而实现大部制改革的目标，即建设服务型政府、建立绿色发展机制、构建现代化产业体系、建设公民社会等8项任务。

    区委书记梁维东为大部制改革深化后的顺德描绘了一幅愿景：“这个政府首先是能够提供群众满意的公共服务的政府，这个政府还是具有引领性、前瞻性的政府，而不是一个疲于奔命的政府。”他深信，这也是中国行政体制改革未来的方向。

    中央编办一司司长何建中参与了党的十六大报告行政体制改革部分和国务院“大部制改革方案”的起草。他评价称，“顺德行政模式”既体现了当今世界行政体制改革的趋势和潮流，也是社会主义市场经济的行政体制，有典型性和可操作性，可以在全国推广。

    根据2008年2月召开的中共十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，“中国到2020年，建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”。

    按照这个时间表，顺德，这个在普通地图上需要用放大镜才能看得到的地方，延续了30多年来一直为改革开放“先行先试”的使命，正在为中国趟出一个未来的答案。

    正如新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年所说：“县政改革可以说是中国总体政治改革的起点，并且是一个最理想的也是最具操作性的起点。”