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21岁的南开大学经济学院学生柯力涵下乡调研之初并未意识到，在农村，征地与养老之间存在如此紧密的联系。
在天津的一个村庄，土地被征用以后，村委会要求失地农民必须参加正在推行的天津城乡居民基本养老保险。人均一次性缴纳保费15900元，直接从土地征用补偿款中扣除。年满60岁以后，他们预计每月领取大约300元的养老金。
而邻近的一个村子，村委会计划从土地征用赔偿款中每人扣除69960元给村民投保，以使他们60周岁以后，每月可获近1000元的保障。
可柯力涵听到，也有一些人抱怨，“感觉自己的钱被政府强行拿走了”。
“‘土地换农保’的出发点也许是好的，但存在操作粗糙、信息不透明等问题，令失地农民不太满意。”柯力涵说。更关键的是，这种强制参保的做法，违反了国务院提出的自愿原则，损害了农民自主选择参保和缴费档次的权利。
随机抽取200多人，参保率仅为15.9%
柯力涵所在的一个课题组，将“土地换农保”归纳为我国新型农村社会养老保险试点中遇到的突出问题之一。
为了解决农村居民老有所养问题，我国自2009年10月起，在全国838个县开展新型农村社会养老保险试点，2011年将扩大至全国40%的县。在天津，与新农保对接的是“城乡居民基本养老保险”。
针对试点情况，南开大学经济系副教授李俊青及柯力涵等5名学生组成了“城市化背景下新型农村社会养老保险运行状况分析”课题组，选择当地的一些村镇进行调查。
在城市化进程较快的天津市滨海新区，该课题组随机抽取5个村，访问了208位村民，发现在适保人群中（即18~60岁农村居民和未享受养老保障的45岁以上城镇居民），缴费参保率仅为15.9%。
这一调查结果与他们从政府部门获取的统计数字相符。滨海新区中塘镇2009年度的统计数字显示，全镇24个村的适保人群缴费参保率为15.0%，最高的杨柳庄村为41.0%，最低的十九顷村为4.7%。
而在天津市静海县梁头镇，这个城市化进程较慢、农业人口占到95%以上的农业乡镇，截至2011年5月，两万多人中，有4037人参保，其中除去领取老年人生活补贴的2681人，缴费参保人为1356人。
柯力涵等人的调查发现，对社保政策表示“完全不知晓”的占总人数的21.2%，“不尽了解”的占43.7%，“深刻了解”的占35.1%。
“多缴多得”没能充分体现，多数人低档投保
农民的参保积极性不高还体现在另一项数字上——天津市城乡居民基本养老保险的缴费比例分为4个档次，每年分别按天津市农民人均纯收入的5%、10%、20%、30%缴纳保费。但在两个情况大不相同的乡镇，10%的缴费比例都成了最多人的选项。
中塘镇2009年的3996名缴费参保人中，高达97%的参保人选择了10%的缴费比例，选择5%的没有，选择20%的占2%，选择30%的占1%。
而梁头镇除1人参保30%的档次外，其余1355人都选了10%的缴费档次。
南开大学课题组指出，参保率低的一个因素是，许多农民参加了其他保险。但需要注意的是，参保率低、缴费比例低，都与新农保政策激励机制不足有关。现有政策基本没有体现“多缴多得”与“长缴多得”的优势，抑制了参保积极性。
天津的城乡居民基本养老金由个人账户养老金和基础养老金两部分组成，按月领取。个人账户养老金是个人账户的储存额，基础养老金则由政府统一补贴，起初定为每月补贴150元，天津市人力资源和社会保障局刚刚公布，上调为180元。
虽然分为4档，但每个档次的参保人获得的政府补贴是相同的。李俊青认为，这会使参保人认为，既然自己的钱“钓”回的政府补贴都一样，那么缴费比例高低并不重要，于是根据经济承受能力，选一个较低的缴费比例。
66周岁以后保障金无法满足生活所需
课题组测算，假如当地一位具有代表性的参保人——2009年45岁、按照10%的档次缴费15年，以当初150元的政府补贴标准计算，他在60岁以后每月将领到431元。
通过天津市2000至2009年的统计年鉴，课题组得到了该市农村基本消费的数据。再计入通货膨胀率、计息利率等因素，他们算出，在60岁那年，这位参保人的每月基本消费为365元，此后逐年递增，到66岁那年，每月440元才能维持他的基本生活，超过了他能领到的431元。自此之后，他的每月领取金额与每月基本消费之间的缺口越来越大。
“66周岁是一个转折点”，柯力涵说，66周岁之后，个人领取的养老金加上政府的补贴将不能满足基本消费，这说明现行的给付模式届时将无法保障农民的基本生活，实际保障水平低，成为制约参保率的重要因素。
为此，他们建议采用“个人账户支付不变，政府补贴递增”的给付模式：政府补贴随着基本消费的增长而增长，确保完全覆盖消费缺口。
45岁以下人群对新农保提不起兴趣
在调查中，课题组还发现，45周岁是另一个重要的分界点。中塘镇3996名缴费参保人中，40~65岁的占95%，20~30岁的只有7人。梁头镇55岁以上参保人占96%。“年轻农民参保的缺失也是研究现行参保率必须注意到的一个问题。”
这印证了审计署此前发布的信息。2010年5月起，审计署对9个省份的新型农村养老保险实施情况进行审计调查，发现农村年轻人的参保积极性不高。44岁以下的中青年参保率，远低于45岁以上的参保率。
“这个现象是复杂因素共同作用的结果。”李俊青说，年轻人的养老意识较弱是其中之一。此外还应看到，很多农村青年在城镇打工，有的已经参保了其他险种。
早在新农保实施之初的2009年11月，宁夏大学政法学院教授苏东海、副教授周庆就在宁夏10个乡镇进行了1000人的实地调查，当时发现，40岁以下的年轻人参保意愿最低。主要原因在于，年轻人缴费后等待领取养老金的时间长达三四十年，时间长，变数大。而且年轻农民身强力壮，认为凭自己的身体和劳动，完全可以自己养活自己，考虑养老问题为时过早。何况，几十年后物价上涨多少很难预料。
目前，很多地方出台了鼓励年轻人参保的规定，如天津市规定，“对于缴费超过15年继续缴费的，每增加1年缴费，基础养老金增加4元”。可南开大学课题组在实际走访中感受到，农民特别是年轻农民对该项规定完全不在意，症结在于差别补助太少，起不到鼓励年轻农民早参保、多缴费的作用。
因此，他们建议针对中青年参保人，可将18~45岁依年龄递增划分为几个档次，依据不同档次给予差别优惠，优惠折扣随年龄递减。以“多缴多得、长缴多得”的激励机制调动参保积极性。
一方面是农民参保积极性没有得到充分调动，另一方面是各地政府部门强行推进“土地换农保”，将其视为一项行之有效的解决失地农民养老的办法。对此，南开大学课题组警告说，这种做法不应提倡，一方面它违背了自愿原则，另一方面，新农保较低的保障水平无法解决失地农民的养老问题。
他们分析，从经济学的角度上看，目前基本养老保障仍不健全，参保的边际收益不高，“土地换农保”不能彻底解决农民的后顾之忧。同时，很多村民反映，没有充分的知情权和发言权，流程缺乏透明度，政府权力没有受到应有的制约。此时推行“土地换农保”，无疑是“用廉价的农保换取稀缺的土地，这只会加剧无节制、无效率的征地行为”。
本报记者 张国
