一个西部开发区遭遇方向之困

    是继续走开发区模式，还是成为一个行政区？当乌鲁木齐经济技术开发区走过第17个年头之后，遭遇方向之困。

    而乌鲁木齐经济技术开发区的困惑极具代表性。方向之困也是我国52家国家级开发区当下面临的难题。

    据了解，自1984年我国建立第一批国家级开发区以来，截至2011年年底，全国已批准了52个国家级开发区，它们对带动地区经济的发展起到了不可替代的作用。国家级开发区以占全国万分之零点五左右的土地面积，创造了占全国3.55%的GDP。仅2004年，国家级开发区GDP超过6000亿元，相当于当时上海市的经济规模。就像地处西部的乌鲁木齐经济技术开发区，其一年创造的生产总值占到全市的16.4%，工业增加值116亿元占全市的23%，成为当地经济“增长极”。

    但最近几年，乌鲁木齐经济技术开发区发展陷入“洼地”。

    遭遇土地瓶颈

    开发区遇到的第一大难题就是土地不够用。

    土地的紧缺，也让开发区人反思。“由于乌鲁木齐深处内陆，过去因发展心切，积极招商引资。只要有资金投入，符合国家的产业政策，能给开发区添砖加瓦，就急于成型，在企业的规模和产业发展上要求并不高。”乌鲁木齐经济技术开发区（头屯河区）投资促进局局长宋金刚说。

    17年间，这个开发区的驻区企业达到2000余家，而其中不乏产能落后、效益低下的企业。正是这种急迫的心情和要求不高的门槛，使土地快速告罄。没有土地，等于折了开发区腾飞的翅膀。

    开发区未来发展的路在哪里，突破口在哪里？

    开发区想出各种招数突围。“无地招商”——在已经入驻的企业上下功夫，深度挖掘这些企业的潜力，使它们增加投入或增资扩股，提高土地利用效率和产出效益；“腾笼换鸟”——将一些效益不好，不符合开发区现在发展战略的企业给予适当补偿后请出去，用腾出的土地来吸引效益比更高、更符合发展规则的企业入驻；“兵地融合”——开发区与兵团农十二师联手，实现了两种不同体制的融合，将共同开发土地。

    虽然这些办法对开发区的发展起到一定的作用，但却并非战略选择，要想从根本上解决土地瓶颈问题，还得另寻突破口。 “这个突破口，只能是体制的创新”，开发区（头屯河区）区委书记魏毅说，“区政合一”应该是解决开发区今后可持续发展的现实选择。

    向行政区回归压力增大

    魏毅所说的“区政合一”是指2011年年初，经新疆维吾尔自治区党委批准，把乌鲁木齐经济技术开发区和与其相邻的头屯河区合二为一，实行区政合一。

    区政合一后，使新开发区规划管理面积，一步扩展为480平方公里。发展空间瓶颈迎刃而解。

    但开发区（头屯河区）副书记黄勇认为，两区合并的意义远远不止一个土地问题，更深层的意义在于，这种体制的突破将为开发区今后可持续发展寻找到一条出路。

    “在开发区很小、功能单一的时候，管委会能较好地发挥管理职能。但是，现在这种管理模式正面临着挑战。”中国开发区协会一位负责人说。经过20年的发展，目前各地的开发区不仅有工业生产功能，还新增了服务业和众多社区居民。管委会如何管理居民，如何行使行政职能等新问题凸显出来。

    开发区发展模式转型势在必行，但新的困惑又迎面而来。

    一个是开发区模式，一个是行政区模式，两者合并，新成立的开发区（头屯河区）是向开发区模式转，还是回归行政区的模式？这关乎新区的命运。

    向开发区模式走，开发区管委会作为一个纯粹的经济功能区，一直沿袭着管委会管理模式。管委会在行政体制上不是一级政府，只是一个政府派出机构，对开发区进行经济职能的管理。其在行政管理执法等方面的合法性受到质疑，这种体制日益受到挑战，影响到开发区行政效能。加之开发区以前享有的一些特殊政策，经济管理权限受到弱化。

    而向行政区方向走，意味着开发区向传统体制回归，将会出现经济功能目标分散、财力分散、体制分散、弱化产业聚集的状况。

    中国开发区协会一位负责人称，国内很多开发区向一般行政区体制回归的压力增大。

    据了解，目前我国现有的国家级开发区中包括青岛、辽宁等地由于审批以及土地制约等方面的原因，已出现了将开发区回归传统体制，与行政区合并的模式。而不少专家认为，开发区作为新体制的先行先试区域的历史使命远未完结，目前出现合并的出发点正是为使开发区更好发展。

    黄勇说： “区政合一”的目的，并不想走回归行政区之路。新开发区要研究探索一种适应于开发区模式和行政区之间合理高效的模式，建立起小政府、大社会、大服务的架构。

    他具体比喻道，像财政、建设、招商等专业机构，可单独设置。在机构设置方面可采取宜统则统、宜分则分、统分结合的原则，合理设置。而对于经发、统计、科技等负责经济运行的组织、协调、管理职责的机构，可实行合署办公或在部制，按开发区的模式进行高效运行。负责社会管理、公共服务职能机构，以行政区设置为主，按小政府、大社会思路进行改革。

    他说，只有这样，才能实现1加1大于2的目标，否则，回归行政区体制，开发区可能名存实亡。

    中间路线可否走得通

    有人质疑，中间路线在现在的体制惯性之下，能否行得通？黄勇说，“区政合一”经过近一年的磨合和探索，虽然困难重重，但他认为这种介乎于两者之间的道路是存在的。

    他承认，难度要比想象的大很多。表面看是管理形式的磨合与碰撞，实际是开发区和行政区两种不同文化的冲撞。

    两区干部第一次在一起开会，就出现了相互“看不懂”的情况。原开发区的干部对文件中所提的“双基”、“双拥”、“计生”等情况不熟悉；而原头屯河区这边的干部则对“招商”、“扩区”、“综保区”、“综合配套改革”、“签约”等概念非常陌生。

    双方的不同，在磨合中不断展现，也使得合并后的双方工作人员多有不适。

    在现开发区领导看来，这些不同之处也正说明双方具有很强的互补性。只要能将各自的优势发挥出来，同时舍去各自在体制上的痼疾，就可以走出一条新的道路来。

    黄勇介绍说，开发区区域边界不断扩大，人口不断增加，开发区管理机构除了要管理服务城市居民，还要管理外来人口以及社会治安等。这就需要开发区在经济开发的同时，肩负起土地执法、社会保障、农民补偿、劳动就业、教育卫生等社会管理与服务职能。

    过去，开发区遇到诸如教育、医疗、治安等问题，只好求助附近的行政区帮助协调解决，社会管理成本较大。由于当时的开发区是按大部制设计，一个部门对市里十几个部门，面对日益庞大的社会性事务，仅有600多名正式干部难以招架。社会事业、公共服务和维护社会稳定日益成为开发区亟须解决的“短板”。

    而开发区的“短板”，却正好是目前头屯河区的长项，新区有着完善的干部队伍和较为丰富的管理经验。

    但在招商引资、服务企业、高效管理等方面，头屯河区却非常羡慕开发区。灵活的政策、专业的队伍、高效的体制，这一切都是行政区所欠缺的。

    开发区（头屯河区）一位政策研究室负责人认为，开发区引进、吸收国外的资金、技术和先进经验，辐射带动区域整体发展，是我国设立开发区的初衷之一。而在现行体制下，地方经济发展基本上是各自为政、各行其是，开发区与周边地区的利益关系很难协调，无法形成互惠互利、共同发展的合作态势和机制。

    “拔河”与“划船”效应的角力

    一个目标的提出看似很简单，但在执行和贯彻中却会面对现实的困惑。

    “介乎于开发区和行政区之间的模式”，这其中谁向谁多靠近一点？以谁为主导？这些看似不起眼的细节，都会影响新区的着力点和走向。

    经过一段时间摸索，开发区领导明确了“介乎于”的准确概念，即新区在体制、机制、理念、办事效率等方面向开发区方向走，走一条“管委会主导型”的行政管理模式。

    在他们眼中，开发区的体制是一种企业化管理，更接近现代管理模式，比行政区管理程序更清晰、更具活力。同时他们也认为，传统体制的巨大惯性不是一两天可以扭转的。现在就如同是一场“拔河”比赛，两种体制在角力。

    按魏毅的说法，大家要像“划船”，心往一处想，劲儿往一处使，形成思想合心、工作合力、行动合拍，而不要像“拨河”。

    头屯河区很多职工离家较远，为照顾职工单位常常是提前发班车；而开发区在效能方面要求高，没人提前下班早退。在开发区周六都不休息，因为被服务的企业不休息；而头屯区则是按国家规定正常休息。在头屯河区批一个文件按正常程序有时需要一周或更长时间；但在开发区的效能大厅，也许只需要一上午或是一两天。开发区对员工办公桌上的摆放都有严格要求；而在头屯河区这方面却更人性化一些。在考核指标和要求上，头屯河区多是注重出勤率；而开发区则侧重效能和效率……

    两种体制的“拔河”角力无处不在，谁能影响到谁？谁的拉力更强？这考验着新区所有的人。

    如何改变工作作风，相互取长补短，形成合力，提高行政效能，正成为开发区新领导班子面对的首要问题。

    黄勇说，在这场“拔河”中，也许开发区的体制优势会被同化、淹没，回到过去的体制中去。

    令人们欣慰的是，两区合并后所表现出的状态是积极的。仅仅7个月的时间，开发区（头屯河区）规模以上工业企业达120家，产值过亿元的企业达13家，预计今年园区企业可实现增加值达156亿元以上。区格局以及新经济平台的搭建，使开发区充满活力。

    有专家称，从宏观层面规划开发区新时期新定位，包括区域功能定位、产业结构定位和管理模式定位等已经刻不容缓。

    本报乌鲁木齐11月3日电