省级以下工商、质监部门“改制”意味着什么

    虽然国家已经下发了48号文，但在河南某地级市工商局工作的李小伟暂时还感觉不到什么变化。他说，现在局里在组织学习这个文件，大的变动基本上不会有。然而，在一些省份，48号文还是掀起了波澜，据说，有些地方的垂直管理部门在改成属地管理前，突击提拔了一批干部。

    日前国务院办公厅下发国办发[2011]48号文。该文件称，省级以下工商、质监行政管理体制，将由垂直管理改为地方管理。省级以下工商、质检系统改制后，行政编制分别纳入市、县行政编制总额，所属技术机构的人员编制、领导职数，由市、县两级机构编制部门管理。

    这一消息已经得到广东、黑龙江等地工商和质监部门的确认，中国青年报记者致电国家工商总局办公厅，办公厅人员确认总局已经收到48号文。

    工商、质监两个部门对如今公众最关心的食品安全问题都负有监管责任。食品的生产阶段归质监管理，流通领域归工商管理。

    那么这两个部门归于地方管理后，对其相应工作会产生怎样的影响？

    有的垂直管理部门不把地方政府放在眼里

    中央对省以下工商行政管理体制实行垂直管理始于1998年。而对省以下质监行政管理体制进行垂直管理是从上个世纪九十年代中叶开始的。

    国家行政学院教授汪玉凯介绍，垂直管理是我国政府管理中的一大特色，政府职能部门实行垂直管理，就意味着脱离地方政府管理序列，不受地方政府监督机制约束，直接由省级或者中央主管部门统筹管理“人、财、物、事”。

    与垂直管理相对应的是属地化管理，采用这类管理机制的政府职能部门通常实行地方政府和上级部门的“双重领导”，上级主管部门负责管理业务“事权”，地方政府负责管理“人、财、物”，且纳入同级纪检部门和人大监督。

    国家行政学院教授竹立家认为，对质监进行垂直管理的初衷是为了使质量监督有独立性，不受地方干扰，严格执法。

    北京大学电子政务研究院院长杨凤春撰文指出，改革开放以来，地方政府和官员自由处置空间越来越大。一些官员搞上有政策、下有对策的把戏，随心所欲地肢解、歪曲国家法律和上级政府的政策，甚至出现了某种程度的上级管不了下级、政府管不了官员的现象。“对这样一些现象和问题，中央政府采取垂直管理的方式加以解决，加大对各下级政府的监督和管理力度。”

    但由于缺乏公众监督的机制，上级政府对有可能出问题的下级政府的监督和校正，所能依靠的力量是非常有限的，最直接、最彻底、也是最简单的办法就是事无巨细地“亲自”监督。这样的监督事实上已经超出了上级政府的人才、资源、精力和智慧的范围，成本巨大。

    “有的垂直管理部门不把地方政府放在眼里，很多时候拿钱也不干活，还会干一些劳民伤财的事。”国务院某垂直管理部门的一位官员说，但地方政府对很多事情负总责，有时候也拿这些垂直管理部门没办法。

    个别垂直管理部门成了腐败重灾区

    汪玉凯说，设立垂直管理的初衷是让工商和质监能摆脱地方保护主义的干扰，履行完善的行政职能。在“官帽”和“银子”都是上面给的情况下，工商和质监业务在地方，但不愿意配合地方工作。

    竹立家认为，垂直管理的弊病在于，权力高度集中，又缺乏地方政府有效的牵制和监督，容易在部门内形成利益共同体。

    2008年“三鹿”奶粉事件爆发，时任国家质监总局局长的李长江引咎辞职，曝出质监系统垂直监管不到位的问题。而同期曝出的食品电子监管码事件，则反映出质监系统内部缺乏有效监督。

    一些垂直管理部门成了腐败的重灾区。2003年，海南省工商局原党组书记、局长马招德以受贿罪被判处有期徒刑11年，剥夺政治权利3年。接替马招德主持工作的省工商局原副局长郑先育、屯昌县工商局原局长吴岩等人，也因受贿行贿相继“落马”。这一系列案件涉及了海南全省8个市县的工商局长。

    而在曾实行垂直管理的国家药监系统，先后出现了原国家药监局局长郑筱萸案和原国家药监局医疗器械司司长郝和平案。郑筱萸被执行死刑，郝和平获刑15年。

    竹立家说，垂直部门的权力大、缺少制衡，寻租的空间也大。

    国务院某垂直管理部门的一位官员透露，垂直部门的经费虽然来自上级部门，但不少地方政府为了搞好跟垂直部门的关系，往往在财政上“施以援手”，给予经费支持，所以垂直部门的工资福利要远远好于非垂直部门。

    把责任跟“乌纱帽”相连

    汪玉凯说，1998年之前实施的工商系统地方管理模式是完全“块块管理”，即以地方为主的管理；1998年之后实施的是“条条管理”，即垂直管理，现在新的调整是将两种管理综合起来，弥补了过去的不足。

    汪玉凯介绍，把人事任命改成放松管理，也就是省级以下改成分级管理。即县里的工商局和质监局局长由县里来选拔任命，但是得由上面的工商和质监部门来批准。这样改变之后，县级、市级和上面都有监管手段了，县级市级都有一些手段，但不改变垂直管理的性质，上面还对两部门有一定的任免意见，这就是放松管理和分级管理，避免了过去单一管理的弊病。

    “取消垂直管理在两年前就开始了”，汪玉凯说，2008年，国务院办公厅下发《国务院办公厅关于调整省级以下食品药品监督管理体制有关问题的通知》，将药监改为地方管理模式。

    当时，国家药监局新闻发言人颜江瑛表示，原来的垂直管理确实解决了以前食品药品监管工作当中存在的监管不到位、监管矛盾等问题，但是随着社会进步，要进一步强化地方政府的责任，实现权责一致。从中央层面来说，食品药品监管就是要建立地方政府负总责，而取消垂直管理更多的是强化了地方政府的责任。

    取消省级以下工商和质监系统的垂直管理只是开始，将来可能会扩展到其他垂直系统。汪玉凯认为，未来有可能把职能相近的工商和质监系统整合，进行下一步的大部制改革。

    竹立家认为，现在变回属地管理的依据是工商和质监系统的环境已经发生了变化，整个社会治理结构也发生了变化。如今，地方政府对食品安全和人身安全有了直接的责任，一些和当地居民生活息息相关的监管都是地方政府来负责。地方出了问题，问责制首先是问责地方“一把手”。

    因为事关地方政府“一把手”的乌纱帽，地方政府可能不敢为了地方利益放松检查；相反，为了升迁和政绩，地方政府的一把手可能不会阻挠反而会加强这些领域的监管。

    竹立家说，为了让地方政府“权责一致”，发生恶性事件时有能力监管而又不推脱责任，把垂直管理改回属地管理就非常有必要了，把责任跟“乌纱帽”相连，是现在有效的治理机制。

    对于传闻中突击提拔干部的现象，汪玉凯认为，“体制有大的变动前，是不允许大规模提拔的，即便提拔了，被查出违规行为后也会作废。”“这种违规现象即便当时没查出，之后也会被检举、追究。”

    本报北京11月7日电