任何监管都超不过道德自律的价值

    人物档案

    张荆，北京工业大学人文学院法律系主任，团中央中国预防青少年犯罪研究会常务理事。

    对话背景

    过去一年来，公共安全事件多发、频发，从染色馒头、地沟油到动车追尾、校车翻车，一系列触目惊心的事故，一再挑战公众心理底线。近日，由张荆主导完成的《2011：中国公共安全报告》发布。中国青年报记者就公共安全有关话题专访了张荆。

    利益驱动导致事故频发

    中国青年报：为何你今年的研究报告的重点聚焦于公共安全话题？

    张荆：公共安全是社会进步和文明的标志。这一领域的研究凸显人的价值，强调公民的生命和健康权利、公私财产和公共秩序的安全。2011年12月底，多家机构曾联合发布“2011互联网十大热词”，其中5个“热词”反映公共安全问题，即高铁、地沟油、校车、PM2.5、谣盐。这表明，“公共安全”已成为最受人们关注的问题。这次研究中，我将重点集中于食品安全、公民出行安全、建筑设施安全这三大领域。除了因为这三个领域类似事件发生频率较高，也因其密切关乎每位公民的健康、生命和财产安全，关乎政府的公信力和社会的稳定，关乎国家形象。多起公共安全问题集中显露，除了事件本身的个体因素，一定存在某种深层次、制度性诱因。

    中国青年报：你认为恶性公共安全事件爆发的深层次原因有哪些？

    张荆：2011年公共安全问题呈现出的表象千差万别、错综复杂，但我们也能从事件调查结果中感受到许多共同点。首先是经营者身上表现出的惟利是图。在2011年诸多的公共安全事件中，我们可以清晰看到以利益最大化为导向的经营路线，以及由此而生的肮脏产业链条。以“毒豆芽”事件为例，按正常程序1斤绿豆可产生7斤豆芽。但使用了添加物后，豆芽的生产周期缩短了一半，产量翻番，利润便可增长4倍。巨大利润空间让“毒豆芽”生产方与销售方联手，将其推向市场，坑害消费者。

    在层层利益驱动下，每个环节的参与者都成了非法利益链的获益者和护航者。最终，问题食品堂而皇之地摆上了百姓的餐桌。由此可见，企业和个体经营者的惟利是图，不计后果牟取暴利是公共安全事件频发的重要原因之一。

    政府部门监管乏力

    中国青年报：恶性公共安全事件频发是否也反映出相关部门的监管乏力？

    张荆：是的。如前所述，“职业道德”是抑制经营者不择手段、惟利是图的“内省”力量。从外部的控制功能看，行业协会的内部自律和监督，政府部门的有效监管是两个最重要的手段。但是，在公共安全领域，这两个功能都显得软弱无力。

    目前，我国许多生产销售领域缺少行业协会，即使在有行业协会的领域，行业协会也因各种原因发育不全，力量微弱。在这种情况下，政府监管就显得至关重要。政府监管的主要依据是法律和行政法规，但在公共安全的诸多领域存在着法律法规缺失的现象。以“农药废渣盐”冒充食盐事件为例，《中华人民共和国盐业管理条例》颁布实施于1990年，20余年来未作修改，法规滞后于行业经济发展。《条例》中缺少对经营工业盐的有关条款，特别是缺少对非法经营工业盐的监管和处罚规定。这使得近年来日趋活跃的工业盐市场无法可依，行业经营管理混乱，也给“农药废渣盐”流入餐桌以可乘之机。

    更为恶劣的是，一些监管部门为了维护地方利益，对违反公共安全法规的企业和个人行为“睁一只眼闭一只眼”。以“瘦肉精”事件为例，早在1997年农业部就已发文严禁使用“瘦肉精”。2008年，最高人民检察院、公安部进一步明确立案追诉标准。然而，瘦肉精猪养殖和销售从来没有停止过。2011年9月，全国公安机关在“瘦肉精”破案会战中，共查获生产销售的“黑工厂”32家，涉及多个省市自治区。为何屡禁不止？调查中得知，生产厂家总能通过各种手段获得合格的生猪检验证书。问题猪肉凭借买来的“通行证”一路畅通无阻。除了行业链条的腐败，这暴露出监管的乏力和缺失。

    对2011年的公共安全事件进行综合分析后发现：一些违法食品企业和建筑企业恰恰是当地政府所辖企业、利税大户。除此之外，一些政府负责的项目由政府部门监察，也反映出“左手管右手”的制度性尴尬。还有一些监管部门在执法罚款上缴后，会得到一部分回款用于职工工资和奖金。如果罚款成为执法者的收入来源，那么保护被罚者、放行不安全食品和劣质工程，就变得更加顺理成章。这样不合理的制度安排导致监管部门成为企业非法利润的受益者。

    此外，行业腐败给公共安全埋下隐患。近年来，工程建设领域成为行业性腐败“重灾区”，工程建设领域招标、转包、分包过程中的层层“回扣”已成为行业的潜规则。

    培育公民参与公共安全治理制度环境

    中国青年报：从客观环境上治理公共安全问题，你有何对策？

    张荆：我认为，首先应当培育和完善公民参与公共安全管理的制度环境。公共安全与每个公民的日常生活息息相关。政府部门监管多发生在事件出现后的强力突击治理，表现出一定的滞后性和短期性。公民参与治理则不同，由于事件本身涉及其切身利益，因此，在参与过程中必将具备更强烈的敏感性和主动性。

    其次，还需建立健全公共安全的法律法规及综合指挥机构。我国在公共安全领域的立法工作已初具规模。但是，由于公共安全涉及食品、信息、生产、避难等众多领域，分门别类的细致的法律法规还有待于进一步制定和出台，一些不适应现代经济社会发展的法律法规需要重新修订。要通过完善公共安全法制保障，提高全社会应对公共安全事件的能力。此外，公共安全事件一旦发生就会迅速涉及众多的领域和部门，要求各部门做出协调一致的反应，调动一切力量进行救助、调查、信息发布、安全保卫、恢复重建等。因此，建立一个综合指挥系统，能有效地避免部门之间推诿，提高救助效率，降低事件损失，并可以节约公共安全的管理成本。

    另外，进一步加强相关部门的监督作用。行业协会除了应当发挥对行业成员的感召力和自我监督的影响力，还应起到协调市场和政府的功能，防止生产和经营中的极端行为发生。监管部门应当实现其相对独立性。对于监管部门的腐败、包庇行为必须坚决打击、严肃查处，绝不姑息迁就。

    目前，在我国社会转型的过程中，确实出现了一定程度的伦理体系崩坏和道德水准滑坡等现象。法国社会学家迪尔凯姆将其称为“失范”。“失范”现象一方面表现为公民努力摆脱传统规范的束缚，形成多元的价值追求；另一方面，这会带来社会内部价值观的混乱，不利于公共安全。因此，我们更应当努力探索和培育现代社会的核心价值观，这需要行业的诚信氛围和经营者自律。

    政府监管不可能覆盖每一种食品、每一根钢筋和每一袋水泥，任何监管都不可能超过良心的自律价值，也不可能超出职业道德的约束力。支撑职业道德的基础是信仰或信念，是良心、内省和敬畏。在人命关天的行业，“有些财是万万不能发的”。