昆明盘龙区：借城中村改造实现腾飞

    3年内，27个城中村进入实质性拆迁，累计拆除468.25万平方米；28个城中村启动回迁安置房建设，投入改造资金约120亿元。

    云南省昆明市盘龙区把推进城中村改造作为最大的“民心工程”、“德政工程”、“幸福工程”，率先探索实行集投诉、举报、查处为一体的信访工作机制，创造了城中村改造的“盘龙样本”，并因此获得昆明2010年城中村改造奖项中的“城市典范贡献奖”。

    阳光透明的分配机制在城中村

    改造中起到引领示范作用

    自上世纪80年代以来，随着城市规模的扩大，城市外延不断向农村扩展，昆明的城中村数量迅速增长，广泛分布在城市中，已成为一个亟待解决的突出问题。城中村建筑无统一规划设计，用地管理混乱，土地资源浪费现象突出，“贴面楼”、“接吻楼”比比皆是。基础设施滞后，环境脏乱差，排污和垃圾处理不规范，有些甚至直接排放或倒在街道上，污水四溢，臭气熏天。周边社会环境复杂，治安混乱，盗窃、抢劫等案件时有发生。更为严重的是房屋的抗震能力弱，几乎都不符合抗震标准，也没有符合要求的消防通道和安全疏散场地，一旦发生地震、火灾，后果不堪设想。

    2008年初，昆明市决定对主城区382个城中村全面实施改造。盘龙区辖内76个城中村被纳入改造范围。在这一过程中，盘龙区委、区政府不仅成功通过了对执政智慧的巨大考验，还迎来了重塑城市功能带、拓展新空间的契机。

    涉及数万城中村居民和错综复杂的利益关系，“城中村改造”向来是一个牵一发、动全身的敏感工作，是很多地方政府不愿背负的巨大包袱。但盘龙区委、区政府不这么想。经过调研和论证，一份报告中如此写道，“城中村改造蕴含巨大的商机，将形成多方共赢的局面，也将会为城市带来良好的投资环境和社会效益。”

    由于历史原因，大部分城中村居民都是失地农民，房子是他们最后的依靠。政府居于其中，既要保障被改造居民的经济利益，又要将成本降至最低。如何平衡城中村居民与开发商的利益，考验着政府的执政智慧。

    盘龙区设置了一道“硬杠杠”：居民90%以上同意才能拆迁。

    “以前城中村改造推进慢，主要是因为操作机制，特别是利益分配政策不明晰。我们建立了区级领导定点联系、每周工作例会、每月专题分析等工作制度，‘一个项目、一个领导、一套班子、一个方案、一个口径、一抓到底’，并且做到了‘三个优先’，即优先启动村民安置房建设，优先启动道路和绿化基础设施建设，优先启动学校等公益项目建设，推行‘先安置、再搬迁、后拆迁’的改造模式，让被拆迁人有信心。”中共盘龙区委领导吴涛说。

    在盘龙，“政府主导项目运作、主导规划编制、主导征地拆迁”不是口头说说，区政府在各方利益中摆正自身职能，就不会有野蛮暴力拆迁。

    在全面调查摸清底数的情况下，盘龙区城中村改造步伐不断加快，城中村土地交易数量和通过昆明市规划委员会审批的改造项目回迁安置房开工建设两项指标位居全市前列。张官营回迁安置房在全昆明率先建成并交付入住，极大体现了政府“践行承诺、取信于民”，在全市城中村改造中起到引领示范作用。

    在上下齐心共同努力下，盘龙区城中村改造工作获得了昆明2010年城中村改造有关奖项中的“城市典范贡献奖”。

    目前，全区76个城中村，已完成了68个村的项目规划编制工作，有47个村通过市规划委员会审批，其中有27个村进入实质性拆迁，有12个村完成土地交易，1个村完成国有土地收回；有28个城中村启动回迁安置房建设，累计新开工面积514万平方米。已投入改造资金约120亿元。4个村回迁安置房交付使用，947户群众入住新居。在城中村改造中新建3所小学、1所幼儿园，2880名学生就读新校。今年将有9个城中村回迁安置房封顶断水，新开工面积298万平方米，年内将安置3716户，上半年约有1890户回迁入住。

    改造旧村庄，塑造“新市民” 

    “城中村改造绝不是给房子、给补偿那么简单，它从根本上改变了一种旧的生活方式、思维方式和体制机制，形成新的更具活力的秩序和体制，是一场深刻的社会变革。”吴涛说。

    盘龙区委、区政府在实践中深深感到，改变经济数字和城市面貌容易，塑造新市民难，不解决城中村改造带来的社会问题，可能引发社会不稳定，好事成了坏事。

    “城中村改造的最终出发点是什么？得与失体现在哪里？‘空间城市化’并不代表人的‘市民化’。这方面政府不能做甩手掌柜，要有足够的预见性和政策准备。”吴涛说。对于失去土地的村民来说，补偿款是今后生活的保障，一旦使用殆尽，村民生活没有依靠，就有可能引发相关的民事案件和刑事案件，信访维稳工作压力增大，最终影响整个地区经济社会发展。

    为此，盘龙区做了一些有益的探索，引导村民合理使用补偿款。各级各部门采取远程教育、广播、散发宣传单、举办培训班等多种形式，对村民进行思想教育，使村民合理使用补偿款。区政府还在探索建立补偿款保障金制度，参照社保基金管理办法成立基金，建立完善的补偿款保障金制度，做到制度合理、操作可行、缴纳方便、村民受益。

    改造后的城中村居民急需文化教育、职业培训，与城区第二、三产业用工需求相均衡。盘龙区开展了大量创业就业培训，并以集中补偿款参与基础设施建设等方式鼓励和帮助村民自谋发展、自主创业。

    “我们力图通过各种有效工作将村民与城市连接起来——城市化的关键字是‘化’。”吴涛说。

    他认为，“暴发户”的做派不全是自身的责任，政府要反思自己做到位了吗？“比如说他们不重视子女教育，问题是他们是农村户口，享受不到和城里人一样的教育机会。把城中村改造的教育、医疗、社保等‘隐性成本’都算进来，政府就不会只追求拆迁速度，而要更好地保障群众利益。”

    吴涛说，现在的制度支撑还比较含混。比如说，城中村改造后的医疗保险，有些人享受城镇待遇，有的享受失地农民待遇，有的还是新农合待遇，政策不统一，会让基层的管理者无所适从。

    在这种情况下，盘龙区在力所能及的范围内做了许多社会管理创新，实施政策倾斜，城中村改造后的居民享有了市民身份，并在入学、就业、医疗、保险等方面享受市民待遇。同时改变原有的村庄管理模式，让改造后的城中村居民逐渐融入社区。

    “只有这些都做好了，才算是完整的城市化建设。”吴涛说。

    借城中村改造实现跨越式发展

    城中村改造是为了重塑城市的功能带、经济带、文化带、景观带，对盘龙区而言，很重要的一大功能就是为了拓展新的发展空间，为适合差异化发展的现代服务业、楼宇经济、总部经济整合出主城核心区的黄金土地资源。但在城中村改造过程中，村民大多选择就地回迁，占用已盘活的土地资源，不利于最大化释放土地和缓解城市交通。

    因此，盘龙区多举措为区域经济发展拓展空间：以具有前瞻性与科学性的城市规划加强片区开发，注重城市公共基础设施建设和城市人性化管理，改善二环外的交通环境、居住环境，逐步加强商业、生活配套，提高公共服务质量，创造出新的宜居环境。同时，调整赔偿比例，引导城中村居民向二环外迁移，释放二环内的黄金土地资源。

    城中村改造为盘龙区提供了更多可以利用的土地，加上科学的规划及在改造中适当提高商业比重，使得更多的土地使用效益得到盘活，为盘龙区拓宽发展空间，壮大特色经济提供有力的支撑。

    目前，城中村改造的平稳推进为盘龙区带来的跨越式发展已初现端倪：学校、医院、派出所、社区办公用房、污水处理、垃圾转运站、公共厕所、城市道路等公共服务设施接连开工建设，建成后将进一步完善昆明主城交通体系和路网结构，弥补城市功能的部分缺失，有效配置公共资源。

    城市功能得以完善的同时，城区产业层级得到了提升。据不完全统计，近三年来全区新增了10多栋写字楼。去年新增楼宇面积达30.6万平方米。随着昆明市轨道交通建设加快，一批高标准商务写字楼、大中型商业设施、社区精品店、休闲娱乐和餐饮住宿设施将很快投入使用。

    据了解，盘龙区正在优化现代服务业发展的硬件环境，搭建发展总部经济、楼宇经济平台，加快四个次级商务中心培育，全面发展生产性、生活性服务业，大力发展高端商贸零售、总部经济、金融保险、信息咨询、科研服务等产业。一个抓住城中村改造契机脱胎换骨的盘龙区正在腾飞。