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2012年03月22日 星期四
中青在线

“划船者”和“掌舵人”各司其职

政府、社会“协同共治”的顺德景观

本报记者 白皓 《 中国青年报 》( 2012年03月22日   05 版)

    2011年5月30日容桂教育局委托容桂青少年成长促进会参与承办公办幼儿园日常工作签订仪式。宋文辉摄

    2010年10月20日,顺德容桂街道举行公共决策和事务咨询委员会会议,各委员在参观了容桂相关项目后提出了相关意见和建议。宋文辉摄

    2011年6月29日晚上大良中区居委会,为方便群众办事,党员在值班。宋文辉摄

    巩固大部制改革成效必须深化社会服务和管理体制改革。实行大部制必须建设“小政府”,建设“小政府”必须建设“大社会”。政府要着力解决在市场经济环境下社会服务和社会管理“越位”的问题,只有这样,才有精力去处理“缺位”、“不到位”的问题,真正做到“社会管理社会办”。

    ——中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋

    “治”是治理的意思,包含着多元主体,治者与被治者是互动的,某种程度上可以互换位置,被管理者参与到管理过程中来。当所有人都能找到一个自己感兴趣的社会组织,以组织化的形式参与社会治理,“协同共治”的烙印就深深嵌入社会了。

    ——中央党校党建教研部主任王长江

    包括顺德地区在内的任何改革都会遇到问题,关键是要有来自民间和老百姓的支持和参与,多元主体推动是改革的最大动力,不会因为领导人和体制问题导致改革中断。对一些主要的领域,政府要不惜一切成本来承担责任,例如在法制领域。同时,政府也要对非政府组织等进行有效监管,避免这些组织陷入狭隘的自我利益而损害社会公众利益。

    ——新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年

    “革命革到自己头上对政府是个考验。”在不久前结束的全国两会上,广东省委书记汪洋、省长朱小丹发出了来自中国新一轮改革试验田的声音,他们甚至坦率地表明:当前改革最大的阻力是既得利益格局,而政府改革的最大阻力也来自于政府自身。

    这样坦率的结论很大程度上来自广东省佛山市顺德区的改革实践。

    2009年9月顺德完成“大部制”改革以来,41个政府部门合并成16个,而在编的政府公务员还是1000多人,政府要管的事情并没有太大变化,在顺德人眼里,这更像是一场“物理变化”。

    事实上,单纯的“物理变化”仅仅是一场行政改革,普通老百姓在生活中的感受并不强烈,政府手上依然有很多管不了、管不好甚至不该管的事情。

    2011年7月14日,汪洋在顺德调研时强调,顺德要突破思想观念束缚,摆脱发展路径依赖,敢于调整利益格局,勇敢地承担起探索全省社会管理创新的重任,成为广东社会建设的尖兵。

    汪洋认为,巩固大部制改革成效必须深化社会服务和管理体制改革。实行大部制必须建设“小政府”,建设“小政府”必须建设“大社会”。政府要着力解决在市场经济环境下,社会服务和社会管理“越位”的问题,只有这样,才有精力去处理“缺位”、“不到位”的问题,真正做到“社会管理社会办”。 

    “我们需要一场‘化学变化’,来巩固、推动‘大部制’的改革成果。”顺德区委书记梁维东说,“化学变化”将改革带入深水区,到了政府向自己头上开刀,把权力还给民间的时候了。

    梁维东认为,必须打破政府“什么事都管”的现状,把权力还给社会,让民间力量参与社会管理,构建政府、社会“协同共治”的局面。

    这就意味着,能否打造一个公共治理型的政府,决定了这场改革的成败。

    为这道难题打开一个突破口

    2011年9月,顺德开始着手制定社会体制综合改革的方案,方案的核心是9个字——大部制、小政府、大社会。

    顺德区委区政府副秘书长李允冠是制定这份方案的核心人员,在很长一段时间里,他都在围绕着这9个字打问号:怎样让政府扔掉手中的权力?扔掉的权力给谁?怎样保证权力正常行使?怎样让老百姓感受到实惠?

    像34年前“以港为师”促成顺德工业第一次腾飞一样,34年后,顺德的改革者在遇到困惑时,选择了外出学习打造公共治理型政府的经验。李允冠和顺德的改革者一起走进了香港地区和新加坡——这是两个典型的小政府管好大社会的地方。

    在香港地区,270多个具有独立法人地位的非政府机构(俗称“法定机构”)和4万多个民间组织承担了社会管理的大多数职能。

    在新加坡,14个政府部门主要负责制定经济社会发展政策和总体规划,除了国防部和外交部,具体实施这些规划和政策的都是法定机构,这些法定机构具有法人资格,兼具企业经营和政府行业管理职能,运作比政府部门更有弹性,政府部门依照有关法律法规对他们进行监管。

    “说白了,就是把政府管理社会变成社会管理社会。”李允冠理解得很透彻,他总结,法定机构这个新鲜的玩意儿首先需要有机构法定,也就是有一项法律法规规定这个机构的设立、职责、经费来源等内容;其次是保证它独立运作,也就是有管理、人事、财政等方面的自主权,自主办理有关业务,独立承担法律责任,不受国家机关及其他机构的干涉;更重要的是,它能够在公务员体系之外执行公共事务和公共服务,行使社会公共权力。

    政府放权以后社会会不会乱?怎么把这些新鲜事物嫁接进现行体制?这是考察结束后摆在顺德改革者面前最棘手的问题。

    好在他们发现,团顺德区委联合容桂街道办事处的一项尝试,为这道难题打开了一个突破口。

    尝试的项目叫做“青少年成长促进会”(以下简称“青促会”),会员都是顺德的青年企业家,佘永亮是这个纯民间组织的会长,一张设计精良的名片显示,这个地地道道的顺德人是4家公司的董事长,“最讨厌开虚会”的他答应做这个会长的条件就是:别只给我戴个“帽子”。

    顺德的商人有尊师重教、热心公益的传统,青促会的一个大动作是接手一家公立幼儿园,目标是把它变成一个“非牟利机构”。

    佘永亮注意到,这所名义上的公立幼儿园在很多年前就被私人承包,赚钱是幼儿园存在的根本动力,由于投入不足,园内的许多设施都已经老化,老师和孩子的喝水都成问题,本应该非常红火的幼儿园,一直靠着几十个孩子的教育费苦苦支撑。

    通过谈判,青促会接管了这家幼儿园,保留聘任原来的园长。佘永亮把幼儿园缺乏的设施列了个清单,分发给青促会的会员。

    很快,最先进的饮水系统装进了幼儿园,老化的管线全部更新,匮乏的教学用具按最全的标准配置,“这都是企业家们自己的厂里生产的,花不了多少成本。”佘永亮嘿嘿一笑道。

    事情不仅仅是做些捐赠那么简单,佘永亮要重构这个幼儿园的权力格局:属于幼儿园的钱放在幼儿园的账上,青促会确定这些钱怎么用,政府部门只监督幼儿园是否正常运转。

    “这样我就可以保证幼儿园收来的钱和企业家的爱心捐款,用在幼儿园建设和提高教育质量上。”佘永亮心里很清楚,青促会里都是身价不菲的企业家,没有人会在幼儿园的这点小钱上动歪脑筋,“幼儿园做得越好,这些企业家的声誉越好,这是企业家真正看中的。”

    切断了利益的联系,园长带着老师们一门心思扑在教育上,政府和青促会的投入更多地分配在硬件设施上,只用了几个月时间,这个幼儿园的软硬件条件都在当地数一数二。

    佘永亮笑着说:“现在都有人找我开后门进幼儿园了。”

    但在他眼里,这还不够,要使幼儿园可持续发展,还必须让它盈利。佘永亮解释说,非营利机构并不表示不盈利,而是不以谋取利益为根本目的,“说白了,就是赚的钱再投入教育,良性循环。”

    青促会取得的成绩,容桂街道党工委书记赖雪晖在这个组织成立之初就预料到了,他坚信,一些政府大包大揽做不好的事情,有专业特长的社会组织会做得好,“还应该支持更多的社会组织发展,让不同理念、不同兴趣的人都能找自己喜欢的社会组织,有组织地参与社会管理。”

    在赖雪晖的推动下,今年,青促会筹划再接手4个幼儿园,在全国招标购买专业幼儿园管理运营团队的服务,同时,青促会创办一些“非营利性质”的社会企业,创造的利润全部注入青促会基金,保证青促会越做越大。

    青促会的发展过程和实践效果给了顺德的改革者以信心,原来,在现行体制下,与政府无关的社会组织承接政府的具体管理职能,会更灵活,效果更好。而把民间组织嫁接进现行体制的最好办法,就是分权。

    汪洋在今年2月6日听取顺德改革专项汇报时表示,下一步的改革重点,就是要让各种各样的社会组织覆盖到每一个企业、每一个人、每一项经济和社会活动,“但都是社会组织,不是我们(政府)组织。”

    政府从“划船者”变成“掌舵人”

    顺德的改革者开始正式拿起“刀”,摸索着下手削掉政府部门的权力,转交给社会组织承接。

    5个法定机构开始胎动,分别涉及经济科技服务、保障房建管、人才引进、文化艺术发展和文化遗产保护等方面。

    以文化艺术发展为例,改革者的思路是,参照香港艺术发展局(法定机构),设立一个名为“顺德文化艺术发展中心”的法定机构,有一个单独的规章条例对此机构的各项工作作出明确规定,此机构受政府经常性资助,工作目标是:推动顺德文艺事业发展、提升顺德文艺水平。

    事实上,这个工作目标和顺德区文化馆、文联的工作目标基本一致,现实情况是,政府部门、文化馆、文联三者之间工作内容相互掺杂,做不到政事分开、管办分离,由于没有固定人员编制和办公场所,文联甚至长期无法发挥作用。

    按照设想,文化艺术发展中心由决策层和执行层共同组成。

    决策层由理事会、理事会下的专门委员会和音乐、摄影等8个艺术组别组成,理事会是中心的内部最高决策层,8个艺术组别对各自拟开展项目发起提议。执行层由行政总监负责接受理事会监督。

    参照香港地区、新加坡的做法,理事会成员采用委任制,不发工资,行政总监及执行部门的工作人员,采用合同聘用形式,没有公务员身份,领取基本工资和绩效工资。

    文化艺术发展中心的经费来源于财政拨款、社会捐赠和自己的创收。当老百姓对中心的工作不满意时,可以向中心理事会或顺德区文体旅游局投诉,理事会和政府部门对中心进行监督管理。

    李允冠说,这解决了监督管理“原动力从哪里来”的问题。

    他进一步解释说,现行体制是政府制定政策政府执行,老百姓不满意,只能向政府投诉,要求政府监督政府,这必然导致监督的动力不足,而法定机构诞生以后,老百姓不满意向政府投诉,政府帮助老百姓监督法定机构,就容易得多。

    当然,设想在现实中会遇到很多困难。比如,理事会中到底应该有多少公务员?规范一个法定机构工作专门的规章条例该如何制定?法定机构的工作人员薪酬标准如何确定?除了享受财政拨款外,法定机构怎么吸引社会捐助?

    “比如户外广告牌的一项要求是与周边环境协调,把审批权力交给社会以后,如此感性的条款我们怎样量化地作出监督方案?”顺德区环境运输和城市管理局常务副局长谭俊杰说,在具体的操作层面,有许多细节需要摸索,改革越深,遇到的困难越多,越需要拿出改革的毅力。

    有观察人士分析,顺德社会体制综合改革过程当中,大量职能向谁转移、谁来承接是一个最重要的问题,包括法定机构在内的社会组织发育不成熟的情况下,承接了职能会出现衔接不畅的问题,也会让人误以为改革的方向错了。

    不过,顺德的改革者认为,政府应该从“划船者”变成“掌舵人”的路径没错,创新社会管理的大智慧一定藏在民间,只要认定了方向,探索一套符合社会主义市场经济的行政管理体制就不会太遥远。

    民间智慧参与政策制定是一条必由之路

    随着政府权力的外移,民间智慧参与政策制定是一条必由之路。借鉴香港辅政和公众咨询等经验,顺德决定开展“决策咨询”。

    《顺德区委区政府推进社会体制综合改革加强社会建设的意见》征求意见稿中提出,将公共政策制定在社会各界的充分讨论、良性互动中得以完善优化、反映民意、吸纳民智、实现善治。

    李允冠认为,必须把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。

    顺德的探索是,公开召集社会各方面人士,在镇街和区属部门成立“决策咨询委员会”(以下简称“决咨委”),大事小事都经过这个组织议一议。

    一场充满了火药味的讨论能反映出“决咨委”发挥作用时的状态。

    去年3月22日,在顺德区容桂街道办事处的会议室里,由党代表、人大代表、政协委员、居民代表、工商界人士组成的 “容桂街道决咨委”为辖区内一座天桥的规划争得脸红脖子粗。

    这个预算4000万元的天桥,因为计划包括4部无障碍垂直升降电梯和4部上下自动扶梯的设计,被认为“太超前”、“太豪华”。

    天桥规划者认为,容桂街道是一个全年GDP超过300亿元的经济发达区域,辖区里包含格兰仕、容声、科隆等大企业,经贸往来频繁,有必要建设一座现代化的天桥。

    “决咨委”主任委员孙志恒首先发难:“依照香港的经验,有单向扶手电梯就可以了,没有必要上下都有扶梯。”这个某上市集团公司的董事长坚持认为,该省的钱一定不能多花。

    另一位“决咨委”委员杨国强接过话头说,现在很多城市都不建天桥,应该论证一下修隧道的可行性,是不是可以节约成本。

    容桂社区城建和水利局的发言人回应说,自己在外地看到一座天桥,“非常壮观、气派”。

    “没问你气派不气派,我们在问有关论证修隧道的问题。”孙志恒立即打断回应。

    紧接着,“决咨委”委员们又继续提出电费成本、造型设计、修建标准等方面的问题。政府部门的发言人坦言,这些问题一个比一个尖锐。

    同样是在这次会议上,5名不尽责发表意见的委员被要求辞去职务。而关于天桥的争论一直持续到会后的饭桌上。4月,按照“决咨委”的意见,这座天桥的预算被削减400万元。

    这样的例子还有很多:社区卫生服务站按照“决咨委”委员建议增加预算、调整规划,把诊断、输液、理疗、收费、取药等功能集中在同一层,减少病人折腾;新建医院的外墙按照“决咨委”建议取消玻璃幕墙,采用廉价的瓷砖外墙,节约的投资购买医疗设备;新建医院的太平间按照“决咨委”建议改到地下一层,太平间门的方向符合民间风水习俗。

    同样,顺德区委、区政府“决咨委”是区级决策层的智囊团和顾问班子,这个组织的48名委员里,有17人来自顺德本土企业,其余20人来自国家行政学院、中国人民大学等学术机构。三分之二的委员来自顺德本地,三分之一来自广州、北京和香港等地。

    凡属于与民生密切相关的公共决策,大到财政预算,小到道路维修、路边停车规范等议题,都是“决咨委”参政议政的内容。除了区委、区政府指定的咨询项目之外,决策咨询委员还可以个人选题进行调查研究,为政府的中心工作及难点、热点问题提供建议,收集、反馈和分析社情民意。

    目前,顺德区有10个区属部门和9个镇、街建立了“决咨委”,三级决策咨询体系以及全区“三大改革”(社改、审改、农改)共有决咨委员745人,“决咨委”还在向村居、学校、医院等基层单位扩展。

    “党代表工作室”随时随地在老百姓身边

    社会有了参与决策的机制,还必须丰富社会利益诉求表达的机制,和社会对政府权力的监督机制。

    在考察中,顺德的改革者发现了一个惊人的问题:香港议员可以用“洗楼”的方式,走访自己选区的两万名群众,了解他们的诉求,新加坡人民行动党议员用定期接访的形式,了解社会的各种诉求,再形成函件督促相关部门解决问题。

    “相比人家,我们一个村支书连村里的党员都走访不完。”一位顺德的基层干部曾经发出这样的感叹。

    顺德决定把香港地区和新加坡的方法融合变成自己的方法,由此“党代表工作室”应运而生。

    位于容桂街道的华口村是顺德最早尝试运行“党代表工作室”制度的地方之一,过去10年里,这里的最大变化是老百姓开始相信,找党代表能解决自己的问题。

    事实上,华口根本不像一个村,在5.3平方公里的地盘里,有1200家商户、600家工商企业、白天有10万名打工者上班。经济发达的背后是快速发展时遗留下的土地租金、拆迁安置、违建、宅基地纠纷等问题。

    从2003年开始,这个村的上访潮开始爆发,村民自发组织起来的6支上访队伍,每年向各级信访部门递交1.6万多份上访件,绝大多数问题都没有得到解决,最短的一任村党支部书记仅仅干了9个月。

    2010年6月17日,刘映南成了这个村5年里的第五任党支部书记。到任的当天,找他反映问题的村民从1楼排到了3楼。

    “我首先要发挥作用,华口的党员也要发挥作用,老百姓的事解决不了有什么脸说是党员?”刘映南腾出一间办公室,放了些桌椅,开始每周定时接待反映问题的老百姓,问题收集后,以党支部书记的名义去相关部门讨说法。

    “特别难,都是历史遗留问题,要靠自己的关系一遍遍协调。”刘映南说,艰辛只有自己知道,但去年在新加坡考察时,看到国会议员每周接待反映问题的群众,并以议员的身份给职能部门写信要求解决问题时,觉得自己和他们“基本差不多”。

    去年3月,顺德成为广东省党代会常任制试点,“党代表工作室”建设全面铺开,刘映南立马给自己的接访办公室挂上了“党代表工作室”的牌子。试点之后,作为顺德区党代表,刘映南不再是“五年开一次会,会期三五天,散会靠一边”的状态,在任期的5年里,他新增了评议、联系、视察、调研、提案、提议、询问、质询等八项权利和职责。

    有了机制保障,刘映南不用动用自己的关系了。

    按照要求,党代表工作室每周至少开放一次,党代表在5年任期内,听到群众反映的意见建议,应提出处理意见,然后按程序转交相关职能部门处理。对党员群众提出的重要意见建议或普遍反映的突出问题,党代表还可以通过提出提案、提议、询问、质询等方式转交有关部门处理。承办部门必须在规定时间内回复。

    去年一年,华口党代表工作室接访群众120人次,群众反映的40个问题已经有31个已经解决,9个正在解决。有问题找党代表已经成为居民的习惯。

    同样对党代表的信任还在繁华的城镇街区,今年1月15日,20多名顺德大良步行街商户集体到党代表工作室,找到区党代表黄河,反映步行街小贩乱摆卖,影响生意的情况。黄河马上以党代表身份,对接步行街物管公司和有关职能部门工作人员开会商讨解决途径。第二天,相关部门联合对步行街乱摆卖进行大规模整治行动,乱摆卖现象基本肃清。

    “‘党代表工作室’让党组织随时随地在老百姓身边,有事找党组织帮助解决,群众能不记得你的好吗?”黄河说。

    去年年底顺德区还开通了网上党代表工作室和24个小时服务热线电话,市民可以和党代表随时交流。目前,顺德的243个党代表工作室中,参与接待群众的党代表和党员代表有2836人,累计接待群众2900多人次,收集群众意见建议1800多条,解决实际问题900多件,提供咨询、解释600多次,正在处理200多件。

    新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年认为,“党代表工作室”制度意在冲出“城堡”,重新确立执政党和人民、社会之间的有机制度关联。

    政府的权力边界在哪里

    通过对一系列改革做法的总结,梁维东越来越清晰地认识到,社会体制综合改革应该包含三个层面:一个是政府内部,包括行政管理重点领域的一系列改革,重新明确政府的行政方式;二是政府和社会之间如何去互动;三是社会力量如何更大程度发挥作用,提升公民综合素质。

    如今,把权力还给社会,培育民间力量参与社会管理,已经成为顺德进行社会体制综合改革的方向和共识。

    但是,也有很多人担心,顺德会像大多数政府一样,不舍得真正分出权力,即使是为了尝试改革而进行的放权,也缺乏持久的原动力。甚至有人认为,顺德的改革者如果哪天不想改了,一切改革愿望都将破灭。

    顺德也想解开这个疙瘩。他们希望,寻找到更多支撑改革的力量,继而更深层次地推动改革。

    改革的观察者认为,顺德的社会综合体制改革不仅仅有政府的主体,还有接手部分权力的社会组织、参与政府决策的群众、自下而上的权力监督等多元主体,这都是推动改革一步步深入的力量。

    事实上,这正是政府与社会“协同共治”的雏形。

    中央党校党建教研部主任王长江教授曾经对“治”有过解读,他认为,“治”是治理的意思,包含着多元主体,治者与被治者是互动的,某种程度上可以互换位置,被管理者参与到管理过程中来。

    他更进一步认为,当所有人都能找到一个自己感兴趣的社会组织,以组织化的形式参与社会治理,“协同共治”的烙印就深深嵌入社会了。

    郑永年曾表示,包括顺德地区在内的任何改革都会遇到问题,关键是要有来自民间和老百姓的支持和参与,多元主体推动是改革的最大动力,不会因为领导人和体制问题导致改革中断。

    现在,顺德的改革者正在力图弄清楚一个问题:社会“协同共治”的过程中,政府的权力边界在哪里?也就是说,哪些事情是政府该管的,哪些事情政府应该坚定地向社会分权。

    郑永年曾经给出了一个笼统的答案,他认为对一些主要领域,政府要不惜一切成本来承担责任,例如在法制领域。同时,政府也要对非政府组织等进行有效监管,避免这些组织陷入狭隘的自我利益而损害社会公众利益。

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政府、社会“协同共治”的顺德景观