政府、社会“协同共治”的顺德景观

    巩固大部制改革成效必须深化社会服务和管理体制改革。实行大部制必须建设“小政府”，建设“小政府”必须建设“大社会”。政府要着力解决在市场经济环境下社会服务和社会管理“越位”的问题，只有这样，才有精力去处理“缺位”、“不到位”的问题，真正做到“社会管理社会办”。

    ——中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋

    “治”是治理的意思，包含着多元主体，治者与被治者是互动的，某种程度上可以互换位置，被管理者参与到管理过程中来。当所有人都能找到一个自己感兴趣的社会组织，以组织化的形式参与社会治理，“协同共治”的烙印就深深嵌入社会了。

    ——中央党校党建教研部主任王长江

    包括顺德地区在内的任何改革都会遇到问题，关键是要有来自民间和老百姓的支持和参与，多元主体推动是改革的最大动力，不会因为领导人和体制问题导致改革中断。对一些主要的领域，政府要不惜一切成本来承担责任，例如在法制领域。同时，政府也要对非政府组织等进行有效监管，避免这些组织陷入狭隘的自我利益而损害社会公众利益。

    ——新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年

    “革命革到自己头上对政府是个考验。”在不久前结束的全国两会上，广东省委书记汪洋、省长朱小丹发出了来自中国新一轮改革试验田的声音，他们甚至坦率地表明：当前改革最大的阻力是既得利益格局，而政府改革的最大阻力也来自于政府自身。

    这样坦率的结论很大程度上来自广东省佛山市顺德区的改革实践。

    2009年9月顺德完成“大部制”改革以来，41个政府部门合并成16个，而在编的政府公务员还是1000多人，政府要管的事情并没有太大变化，在顺德人眼里，这更像是一场“物理变化”。

    事实上，单纯的“物理变化”仅仅是一场行政改革，普通老百姓在生活中的感受并不强烈，政府手上依然有很多管不了、管不好甚至不该管的事情。

    2011年7月14日，汪洋在顺德调研时强调，顺德要突破思想观念束缚，摆脱发展路径依赖，敢于调整利益格局，勇敢地承担起探索全省社会管理创新的重任，成为广东社会建设的尖兵。

    汪洋认为，巩固大部制改革成效必须深化社会服务和管理体制改革。实行大部制必须建设“小政府”，建设“小政府”必须建设“大社会”。政府要着力解决在市场经济环境下，社会服务和社会管理“越位”的问题，只有这样，才有精力去处理“缺位”、“不到位”的问题，真正做到“社会管理社会办”。 

    “我们需要一场‘化学变化’，来巩固、推动‘大部制’的改革成果。”顺德区委书记梁维东说，“化学变化”将改革带入深水区，到了政府向自己头上开刀，把权力还给民间的时候了。

    梁维东认为，必须打破政府“什么事都管”的现状，把权力还给社会，让民间力量参与社会管理，构建政府、社会“协同共治”的局面。

    这就意味着，能否打造一个公共治理型的政府，决定了这场改革的成败。

    为这道难题打开一个突破口

    2011年9月，顺德开始着手制定社会体制综合改革的方案，方案的核心是9个字——大部制、小政府、大社会。

    顺德区委区政府副秘书长李允冠是制定这份方案的核心人员，在很长一段时间里，他都在围绕着这9个字打问号：怎样让政府扔掉手中的权力？扔掉的权力给谁？怎样保证权力正常行使？怎样让老百姓感受到实惠？

    像34年前“以港为师”促成顺德工业第一次腾飞一样，34年后，顺德的改革者在遇到困惑时，选择了外出学习打造公共治理型政府的经验。李允冠和顺德的改革者一起走进了香港地区和新加坡——这是两个典型的小政府管好大社会的地方。

    在香港地区，270多个具有独立法人地位的非政府机构（俗称“法定机构”）和4万多个民间组织承担了社会管理的大多数职能。

    在新加坡，14个政府部门主要负责制定经济社会发展政策和总体规划，除了国防部和外交部，具体实施这些规划和政策的都是法定机构，这些法定机构具有法人资格，兼具企业经营和政府行业管理职能，运作比政府部门更有弹性，政府部门依照有关法律法规对他们进行监管。

    “说白了，就是把政府管理社会变成社会管理社会。”李允冠理解得很透彻，他总结，法定机构这个新鲜的玩意儿首先需要有机构法定，也就是有一项法律法规规定这个机构的设立、职责、经费来源等内容；其次是保证它独立运作，也就是有管理、人事、财政等方面的自主权，自主办理有关业务，独立承担法律责任，不受国家机关及其他机构的干涉；更重要的是，它能够在公务员体系之外执行公共事务和公共服务，行使社会公共权力。

    政府放权以后社会会不会乱？怎么把这些新鲜事物嫁接进现行体制？这是考察结束后摆在顺德改革者面前最棘手的问题。

    好在他们发现，团顺德区委联合容桂街道办事处的一项尝试，为这道难题打开了一个突破口。

    尝试的项目叫做“青少年成长促进会”（以下简称“青促会”），会员都是顺德的青年企业家，佘永亮是这个纯民间组织的会长，一张设计精良的名片显示，这个地地道道的顺德人是4家公司的董事长，“最讨厌开虚会”的他答应做这个会长的条件就是：别只给我戴个“帽子”。

    顺德的商人有尊师重教、热心公益的传统，青促会的一个大动作是接手一家公立幼儿园，目标是把它变成一个“非牟利机构”。

    佘永亮注意到，这所名义上的公立幼儿园在很多年前就被私人承包，赚钱是幼儿园存在的根本动力，由于投入不足，园内的许多设施都已经老化，老师和孩子的喝水都成问题，本应该非常红火的幼儿园，一直靠着几十个孩子的教育费苦苦支撑。

    通过谈判，青促会接管了这家幼儿园，保留聘任原来的园长。佘永亮把幼儿园缺乏的设施列了个清单，分发给青促会的会员。

    很快，最先进的饮水系统装进了幼儿园，老化的管线全部更新，匮乏的教学用具按最全的标准配置，“这都是企业家们自己的厂里生产的，花不了多少成本。”佘永亮嘿嘿一笑道。

    事情不仅仅是做些捐赠那么简单，佘永亮要重构这个幼儿园的权力格局：属于幼儿园的钱放在幼儿园的账上，青促会确定这些钱怎么用，政府部门只监督幼儿园是否正常运转。

    “这样我就可以保证幼儿园收来的钱和企业家的爱心捐款，用在幼儿园建设和提高教育质量上。”佘永亮心里很清楚，青促会里都是身价不菲的企业家，没有人会在幼儿园的这点小钱上动歪脑筋，“幼儿园做得越好，这些企业家的声誉越好，这是企业家真正看中的。”

    切断了利益的联系，园长带着老师们一门心思扑在教育上，政府和青促会的投入更多地分配在硬件设施上，只用了几个月时间，这个幼儿园的软硬件条件都在当地数一数二。

    佘永亮笑着说：“现在都有人找我开后门进幼儿园了。”

    但在他眼里，这还不够，要使幼儿园可持续发展，还必须让它盈利。佘永亮解释说，非营利机构并不表示不盈利，而是不以谋取利益为根本目的，“说白了，就是赚的钱再投入教育，良性循环。”

    青促会取得的成绩，容桂街道党工委书记赖雪晖在这个组织成立之初就预料到了，他坚信，一些政府大包大揽做不好的事情，有专业特长的社会组织会做得好，“还应该支持更多的社会组织发展，让不同理念、不同兴趣的人都能找自己喜欢的社会组织，有组织地参与社会管理。”

    在赖雪晖的推动下，今年，青促会筹划再接手4个幼儿园，在全国招标购买专业幼儿园管理运营团队的服务，同时，青促会创办一些“非营利性质”的社会企业，创造的利润全部注入青促会基金，保证青促会越做越大。

    青促会的发展过程和实践效果给了顺德的改革者以信心，原来，在现行体制下，与政府无关的社会组织承接政府的具体管理职能，会更灵活，效果更好。而把民间组织嫁接进现行体制的最好办法，就是分权。

    汪洋在今年2月6日听取顺德改革专项汇报时表示，下一步的改革重点，就是要让各种各样的社会组织覆盖到每一个企业、每一个人、每一项经济和社会活动，“但都是社会组织，不是我们（政府）组织。”

    政府从“划船者”变成“掌舵人”

    顺德的改革者开始正式拿起“刀”，摸索着下手削掉政府部门的权力，转交给社会组织承接。

    5个法定机构开始胎动，分别涉及经济科技服务、保障房建管、人才引进、文化艺术发展和文化遗产保护等方面。

    以文化艺术发展为例，改革者的思路是，参照香港艺术发展局（法定机构），设立一个名为“顺德文化艺术发展中心”的法定机构，有一个单独的规章条例对此机构的各项工作作出明确规定，此机构受政府经常性资助，工作目标是：推动顺德文艺事业发展、提升顺德文艺水平。

    事实上，这个工作目标和顺德区文化馆、文联的工作目标基本一致，现实情况是，政府部门、文化馆、文联三者之间工作内容相互掺杂，做不到政事分开、管办分离，由于没有固定人员编制和办公场所，文联甚至长期无法发挥作用。

    按照设想，文化艺术发展中心由决策层和执行层共同组成。

    决策层由理事会、理事会下的专门委员会和音乐、摄影等8个艺术组别组成，理事会是中心的内部最高决策层，8个艺术组别对各自拟开展项目发起提议。执行层由行政总监负责接受理事会监督。

    参照香港地区、新加坡的做法，理事会成员采用委任制，不发工资，行政总监及执行部门的工作人员，采用合同聘用形式，没有公务员身份，领取基本工资和绩效工资。

    文化艺术发展中心的经费来源于财政拨款、社会捐赠和自己的创收。当老百姓对中心的工作不满意时，可以向中心理事会或顺德区文体旅游局投诉，理事会和政府部门对中心进行监督管理。

    李允冠说，这解决了监督管理“原动力从哪里来”的问题。

    他进一步解释说，现行体制是政府制定政策政府执行，老百姓不满意，只能向政府投诉，要求政府监督政府，这必然导致监督的动力不足，而法定机构诞生以后，老百姓不满意向政府投诉，政府帮助老百姓监督法定机构，就容易得多。

    当然，设想在现实中会遇到很多困难。比如，理事会中到底应该有多少公务员？规范一个法定机构工作专门的规章条例该如何制定？法定机构的工作人员薪酬标准如何确定？除了享受财政拨款外，法定机构怎么吸引社会捐助？

    “比如户外广告牌的一项要求是与周边环境协调，把审批权力交给社会以后，如此感性的条款我们怎样量化地作出监督方案？”顺德区环境运输和城市管理局常务副局长谭俊杰说，在具体的操作层面，有许多细节需要摸索，改革越深，遇到的困难越多，越需要拿出改革的毅力。

    有观察人士分析，顺德社会体制综合改革过程当中，大量职能向谁转移、谁来承接是一个最重要的问题，包括法定机构在内的社会组织发育不成熟的情况下，承接了职能会出现衔接不畅的问题，也会让人误以为改革的方向错了。

    不过，顺德的改革者认为，政府应该从“划船者”变成“掌舵人”的路径没错，创新社会管理的大智慧一定藏在民间，只要认定了方向，探索一套符合社会主义市场经济的行政管理体制就不会太遥远。

    民间智慧参与政策制定是一条必由之路

    随着政府权力的外移，民间智慧参与政策制定是一条必由之路。借鉴香港辅政和公众咨询等经验，顺德决定开展“决策咨询”。

    《顺德区委区政府推进社会体制综合改革加强社会建设的意见》征求意见稿中提出，将公共政策制定在社会各界的充分讨论、良性互动中得以完善优化、反映民意、吸纳民智、实现善治。

    李允冠认为，必须把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。

    顺德的探索是，公开召集社会各方面人士，在镇街和区属部门成立“决策咨询委员会”（以下简称“决咨委”），大事小事都经过这个组织议一议。

    一场充满了火药味的讨论能反映出“决咨委”发挥作用时的状态。

    去年3月22日，在顺德区容桂街道办事处的会议室里，由党代表、人大代表、政协委员、居民代表、工商界人士组成的 “容桂街道决咨委”为辖区内一座天桥的规划争得脸红脖子粗。

    这个预算4000万元的天桥，因为计划包括4部无障碍垂直升降电梯和4部上下自动扶梯的设计，被认为“太超前”、“太豪华”。

    天桥规划者认为，容桂街道是一个全年GDP超过300亿元的经济发达区域，辖区里包含格兰仕、容声、科隆等大企业，经贸往来频繁，有必要建设一座现代化的天桥。

    “决咨委”主任委员孙志恒首先发难：“依照香港的经验，有单向扶手电梯就可以了，没有必要上下都有扶梯。”这个某上市集团公司的董事长坚持认为，该省的钱一定不能多花。

    另一位“决咨委”委员杨国强接过话头说，现在很多城市都不建天桥，应该论证一下修隧道的可行性，是不是可以节约成本。

    容桂社区城建和水利局的发言人回应说，自己在外地看到一座天桥，“非常壮观、气派”。

    “没问你气派不气派，我们在问有关论证修隧道的问题。”孙志恒立即打断回应。

    紧接着，“决咨委”委员们又继续提出电费成本、造型设计、修建标准等方面的问题。政府部门的发言人坦言，这些问题一个比一个尖锐。

    同样是在这次会议上，5名不尽责发表意见的委员被要求辞去职务。而关于天桥的争论一直持续到会后的饭桌上。4月，按照“决咨委”的意见，这座天桥的预算被削减400万元。

    这样的例子还有很多：社区卫生服务站按照“决咨委”委员建议增加预算、调整规划，把诊断、输液、理疗、收费、取药等功能集中在同一层，减少病人折腾；新建医院的外墙按照“决咨委”建议取消玻璃幕墙，采用廉价的瓷砖外墙，节约的投资购买医疗设备；新建医院的太平间按照“决咨委”建议改到地下一层，太平间门的方向符合民间风水习俗。

    同样，顺德区委、区政府“决咨委”是区级决策层的智囊团和顾问班子，这个组织的48名委员里，有17人来自顺德本土企业，其余20人来自国家行政学院、中国人民大学等学术机构。三分之二的委员来自顺德本地，三分之一来自广州、北京和香港等地。

    凡属于与民生密切相关的公共决策，大到财政预算，小到道路维修、路边停车规范等议题，都是“决咨委”参政议政的内容。除了区委、区政府指定的咨询项目之外，决策咨询委员还可以个人选题进行调查研究，为政府的中心工作及难点、热点问题提供建议，收集、反馈和分析社情民意。

    目前，顺德区有10个区属部门和9个镇、街建立了“决咨委”，三级决策咨询体系以及全区“三大改革”（社改、审改、农改）共有决咨委员745人，“决咨委”还在向村居、学校、医院等基层单位扩展。

    “党代表工作室”随时随地在老百姓身边

    社会有了参与决策的机制，还必须丰富社会利益诉求表达的机制，和社会对政府权力的监督机制。

    在考察中，顺德的改革者发现了一个惊人的问题：香港议员可以用“洗楼”的方式，走访自己选区的两万名群众，了解他们的诉求，新加坡人民行动党议员用定期接访的形式，了解社会的各种诉求，再形成函件督促相关部门解决问题。

    “相比人家，我们一个村支书连村里的党员都走访不完。”一位顺德的基层干部曾经发出这样的感叹。

    顺德决定把香港地区和新加坡的方法融合变成自己的方法，由此“党代表工作室”应运而生。

    位于容桂街道的华口村是顺德最早尝试运行“党代表工作室”制度的地方之一，过去10年里，这里的最大变化是老百姓开始相信，找党代表能解决自己的问题。

    事实上，华口根本不像一个村，在5.3平方公里的地盘里，有1200家商户、600家工商企业、白天有10万名打工者上班。经济发达的背后是快速发展时遗留下的土地租金、拆迁安置、违建、宅基地纠纷等问题。

    从2003年开始，这个村的上访潮开始爆发，村民自发组织起来的6支上访队伍，每年向各级信访部门递交1.6万多份上访件，绝大多数问题都没有得到解决，最短的一任村党支部书记仅仅干了9个月。

    2010年6月17日，刘映南成了这个村5年里的第五任党支部书记。到任的当天，找他反映问题的村民从1楼排到了3楼。

    “我首先要发挥作用，华口的党员也要发挥作用，老百姓的事解决不了有什么脸说是党员？”刘映南腾出一间办公室，放了些桌椅，开始每周定时接待反映问题的老百姓，问题收集后，以党支部书记的名义去相关部门讨说法。

    “特别难，都是历史遗留问题，要靠自己的关系一遍遍协调。”刘映南说，艰辛只有自己知道，但去年在新加坡考察时，看到国会议员每周接待反映问题的群众，并以议员的身份给职能部门写信要求解决问题时，觉得自己和他们“基本差不多”。

    去年3月，顺德成为广东省党代会常任制试点，“党代表工作室”建设全面铺开，刘映南立马给自己的接访办公室挂上了“党代表工作室”的牌子。试点之后，作为顺德区党代表，刘映南不再是“五年开一次会，会期三五天，散会靠一边”的状态，在任期的5年里，他新增了评议、联系、视察、调研、提案、提议、询问、质询等八项权利和职责。

    有了机制保障，刘映南不用动用自己的关系了。

    按照要求，党代表工作室每周至少开放一次，党代表在5年任期内，听到群众反映的意见建议，应提出处理意见，然后按程序转交相关职能部门处理。对党员群众提出的重要意见建议或普遍反映的突出问题，党代表还可以通过提出提案、提议、询问、质询等方式转交有关部门处理。承办部门必须在规定时间内回复。

    去年一年，华口党代表工作室接访群众120人次，群众反映的40个问题已经有31个已经解决，9个正在解决。有问题找党代表已经成为居民的习惯。

    同样对党代表的信任还在繁华的城镇街区，今年1月15日，20多名顺德大良步行街商户集体到党代表工作室，找到区党代表黄河，反映步行街小贩乱摆卖，影响生意的情况。黄河马上以党代表身份，对接步行街物管公司和有关职能部门工作人员开会商讨解决途径。第二天，相关部门联合对步行街乱摆卖进行大规模整治行动，乱摆卖现象基本肃清。

    “‘党代表工作室’让党组织随时随地在老百姓身边，有事找党组织帮助解决，群众能不记得你的好吗？”黄河说。

    去年年底顺德区还开通了网上党代表工作室和24个小时服务热线电话，市民可以和党代表随时交流。目前，顺德的243个党代表工作室中，参与接待群众的党代表和党员代表有2836人，累计接待群众2900多人次，收集群众意见建议1800多条，解决实际问题900多件，提供咨询、解释600多次，正在处理200多件。

    新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年认为，“党代表工作室”制度意在冲出“城堡”，重新确立执政党和人民、社会之间的有机制度关联。

    政府的权力边界在哪里

    通过对一系列改革做法的总结，梁维东越来越清晰地认识到，社会体制综合改革应该包含三个层面：一个是政府内部，包括行政管理重点领域的一系列改革，重新明确政府的行政方式；二是政府和社会之间如何去互动；三是社会力量如何更大程度发挥作用，提升公民综合素质。

    如今，把权力还给社会，培育民间力量参与社会管理，已经成为顺德进行社会体制综合改革的方向和共识。

    但是，也有很多人担心，顺德会像大多数政府一样，不舍得真正分出权力，即使是为了尝试改革而进行的放权，也缺乏持久的原动力。甚至有人认为，顺德的改革者如果哪天不想改了，一切改革愿望都将破灭。

    顺德也想解开这个疙瘩。他们希望，寻找到更多支撑改革的力量，继而更深层次地推动改革。

    改革的观察者认为，顺德的社会综合体制改革不仅仅有政府的主体，还有接手部分权力的社会组织、参与政府决策的群众、自下而上的权力监督等多元主体，这都是推动改革一步步深入的力量。

    事实上，这正是政府与社会“协同共治”的雏形。

    中央党校党建教研部主任王长江教授曾经对“治”有过解读，他认为，“治”是治理的意思，包含着多元主体，治者与被治者是互动的，某种程度上可以互换位置，被管理者参与到管理过程中来。

    他更进一步认为，当所有人都能找到一个自己感兴趣的社会组织，以组织化的形式参与社会治理，“协同共治”的烙印就深深嵌入社会了。

    郑永年曾表示，包括顺德地区在内的任何改革都会遇到问题，关键是要有来自民间和老百姓的支持和参与，多元主体推动是改革的最大动力，不会因为领导人和体制问题导致改革中断。

    现在，顺德的改革者正在力图弄清楚一个问题：社会“协同共治”的过程中，政府的权力边界在哪里？也就是说，哪些事情是政府该管的，哪些事情政府应该坚定地向社会分权。

    郑永年曾经给出了一个笼统的答案，他认为对一些主要领域，政府要不惜一切成本来承担责任，例如在法制领域。同时，政府也要对非政府组织等进行有效监管，避免这些组织陷入狭隘的自我利益而损害社会公众利益。