专家解析“顺德样本”

    3月25日至26日，广东社会管理创新论坛在广东省佛山市顺德区举行。200多名学者、官员和民间观察员共商如何走出一条“小政府、大社会、好社会”的改革路径。

    政府分权不是简单地“甩包袱”

    中国（海南）改革发展研究院院长迟福林开门见山地表示，要创新社会管理的方式，首先需要认清的大前提是“政府、社会、市场”是三个不同的领域，该政府管的归政府，该市场管的归市场，该社会管的归社会。

    在顺德区委书记梁维东眼里，这意味着参与社会管理的主体不仅仅是政府，还包括自然人、企业法人、社会组织等。

    梁维东举了个简单的例子：1992年顺德的经济总量是79亿元，主体公务员约1000人；2011年经济总量突破了2000亿元，在这20年的时间里，社保、医疗等一系列政府服务在迅速增加，可是政府部门的公务员队伍变化不大。

    在这20年间，梁维东觉得最关键问题在于政府对所有事情“大包大揽”，政府过多地强调独立完成整个社会管理，使政府越来越没有引领性和越来越疲于奔命。因此，必须探索一种适应社会主义市场经济的政府管理和社会管理模式。

    “为什么认为‘大包大揽’不行，而没想到扩大政府权力呢？”论坛主持人、凤凰卫视主持人邱震海直接发问，“为什么想到放权？”

    梁维东回答说，用扩大政府权力的方法加强社会管理，也许在技术上是可行的，但实际上不科学。因为随着社会发展，人的诉求将越来越多元，包括对决策参与度的诉求、对物质和精神的诉求。如果只是强调政府“大包大揽”的话，即使政府能付得起这个成本，但提供的公共服务不一定能符合市民的实际需求。

    但新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年警告，政府如果只是因为觉得负担很重，单纯“甩包袱”，把一些事情推给社会的话，社会基础就会崩塌，社会将会更糟糕。

    他举例说，司法是要政府建立起来的，如果政府把监狱交给社会管理，就会变成“黑监狱”，“社会保障、医疗、教育这几个领域也不能完全‘甩’给社会，否则社会将越来越不公平”。

    梁维东回应说，这种思路正好与顺德的实践相吻合，顺德的改革者从来没有“甩包袱”的观念，要的是让顺德市民真正得到好处，让社会得到进步。

    大部制的精髓不是“大”

    大部制改革就是把几个部门合成一个部门吗？原来盖5个图章现在只盖1个？会不会几个部门的权力集中到一个部门，权力更加集中？

    国家行政学院公共管理教研部教授宋世明认为，这完全有可能，他说：“这就像一个手枪的扳机，一旦扣动这个扳机，第二步改革、第三步改革必须跟上，否则，前面的改革就会垮台。”

    他认为，大部制改革后的下一步，必须是行政审批制度改革，这也是最难啃的“硬骨头”。

    今年春节后，顺德区向上级部门递交了行政审批制度改革方案，建议取消和优化与社会主义市场经济发展不相适应的审批服务事项。在外界看来，顺德此举的决心实在够大。

    经过观察，宋世明认为，顺德样本的意义不仅在于迈出了行政审批制度改革的第一步，还在于16个大部门做到了决策权、执行权、监督权三权相对分立和协调。

    在顺德，辖区内党政决策的中枢在“联席会议”，各行业具体的决策在16个大部门。相对于“联席会议”来说，16个大部门是执行者，而相对于16个大部门的行业决策来说，本身的内部科室、街道、社会组织是执行者。 

    迟福林认为，大部制的精髓不是“大”，借鉴顺德改革经验，应该认清两个基本目标：一是政府不该管的事情一定要分出去，转移到市场和社会；二是大部门内部形成一个合理的决策、执行、监督机制，相互协调，相互制约。

    他同时看到，一些地方政府的大部制改革并没有认清大部制改革的这两个基本目标，“很多地方的改革总体上不成功，形式上走了一步，内容上没有实质性的变动。”

    调动全社会的激情和创意参与社会管理

    “只有把政府做小了，社会才有空间。”郑永年一语中的。

    迟福林认为，这应该是一个逐步实现的过程，现在问题是社会力量太弱，承接政府权力的过程中，社会组织还需发育、壮大。

    梁维东说，在顺德的思路中，一方面全力推动政府向社会放权，包括通过“减、免、放、转”将政府管不好、不该管的事务交给社会；另一方面是推动社会组织发展，调动全社会的激情和创意去参与社会管理，这样就会出现我们所期盼的协同共治的局面。

    梁维东进一步表示，协同共治的概念里，一些内容，如经济调节、市场监管等必须由政府主导，一些专业技术层面的内容需要广泛吸纳社会各界的意见。随着社会成长发育，它能有效承担的社会管理事务也将越来越多。

    郑永年非常同意梁维东的说法。他认为，不能说把社会做大，社会就一定是好的，恐怖主义也是社会，一个好社会是还需要一个好政府去规制、管理。

    清华大学社会学系教授孙立平同样认为，在公民社会意识起步的当下，应该更加强调政府和社会之间的配合，需要经过一个很长的时间，逐步释放整个社会的能量。

    法治是连接政府、市场和社会的核心力量

    论坛中，法治话题被一再提起，其中的一个共识是：政府、市场、社会是协同共治的三个要素，而法治是连接这三个要素的核心力量。

    “最终的理想是市场的归市场、社会的归社会、政府的归政府，但一定要有连接这三者之间的东西，这个东西是什么？就是法治。”孙立平说。

    如何管理出一个好的社会？孙立平给出的“药方”是必须靠建设一套完善的制度和机制。

    他认为，这个制度和机制必须是透明的、明确的，又是稳定的。它使这个社会生活能够真正地有秩序，相反，如果不靠制度、机制，必然就只能靠权力、靠长官意志，结果是出台大量的临时性政策措施，社会在对今后的未知中迷茫。

    顺德的实践，正在为建设一套制度和机制，用法治连接政府、市场、社会破题。

    目前，顺德正学习香港的经验，试着制定一系列法规制度、执行制度、问责制度，培育法定机构，让它按照市场运行规律独立承担政府的一些公共服务和管理的职能。

    为提高决策的民主性、公开性和科学性，顺德在镇、街和区属部门成立“决策咨询委员会”，吸纳社会各界参与公共政策的制定，为重大决策提供意见和建议。

    如何把现有条条框框的制度“打通”，形成一个有效的、科学的权力新结构，是顺德改革者目前遇到的最大挑战。

    有些东西是不是已经超越了一个区所能够承受的负荷？对此，顺德区委区政府副秘书长李允冠表示，作为改革的“尖兵”，顺德能做的就是在上级的支持下和自己的能力范围之内，尽快按照科学的改革方法去做。