瓮安答卷

    3年前，这里爆发了一场闻名中外的大规模“群体性事件”。只有近10万人口的瓮安县城，有3万多群众走上街头。由于对一位16岁少女溺水死亡处置不当不满，再加上谣言煽动，愤怒的人群先后冲击了县公安局、县政府和县委，并点火焚烧了3座办公大楼。

    冲天大火震惊全国。1935年，中国工农红军在瓮安建立了长征路上第一个人民政权——桐梓坡农会。70多年后，这里的基层政权却遭到了质疑：她的执政能力和领导水平究竟如何？反腐防变的能力怎样？她的执政基础是不是正受到威胁？

    在一段时间里，“瓮安执政”成了全国领导干部的一道考题，“瓮安之问”引发了社会的深沉思考。

    瓮安人的解答是写在现实中的。3年过去，瓮安交出了怎样的答卷？

    信访奇迹：80%纠纷可止于初访

    2008年7月4日，“6·28”事件刚过去6天。龙长春从贵州省委办公楼出来，连换洗衣服都没带，就直接前往瓮安履任县委书记。此前，他的职务是铜仁行署副专员。一同“空降”的还有代县长谢晓东、公安局长庞鸿和政委周胜。

    新班子带着省委的基本判断上任：“6·28”事件是当地社会矛盾长期积累，民间怨愤淤积太久的结果，是典型的泄愤式群体事件。“近10万人的县城，3万多人上街，办公楼烧着了有群众还欢呼。”龙长春坐在车上，一位老领导的话言犹在耳：“瓮安县委坐在火山口上了尚不自知！”

    此时的瓮安县委大楼已是满目疮痍，龙长春只能先在林业局“安营”。在这里他劈出了第一板斧——县委书记大接访。“要化解民怨，就必须直面矛盾。”他在临时办公楼里先竖起了“为人民服务”的屏风，又在一楼设立了信访接待室。一时间，楼前人流熙来攘往，办公室灯光彻夜通明。

    4天后的赶场天，公开大接访的大棚搭到了县城中心的广场上。由于电视台提前发了预告，所以一大早访民就蜂拥而至。工作人员在入口处“放号”，叫到号后，访民按反映问题被分到不同部门的棚子里，但许多人进场后却直奔县委书记的大棚。

    当天一共接访了115个号。傍晚收摊时，上访群众不愿离开，县委、县政府承诺：放号有效，下次继续使用。瓮安县信访局原局长秦综就在现场，他对中国青年报记者分析说：“这种场面表明，老百姓对新一届县委县政府抱有希望。换句话说，这些信访件能不能办好，决定了老百姓能不能重新相信你。”

    在此后的40天里，像这样的大规模公开接访又举行了两次。

    除了书记大接访，瓮安还同时启动了干部大巡访、教师大家访、公检法司大联访、乡镇干部大走访，俗称“五大访”。五大访引爆了全县的信访潮。“2008年上半年县上信访只有42件，7月4日到年底，就爆涨到2121件次3449人次。”秦综回忆说，“许多长年积案都翻了出来。”

    构皮滩水电站移民搬迁是瓮安的一个著名积案。由于不满安置政策，部分移民长期上访。2004年12月，当时的县领导带队到江界河村商议补偿标准，谈判陷入僵局。有村民将宪法拿给县领导，让其当众朗读第二章“公民的基本权利和义务”，矛盾瞬时激化，干部群众发生激烈争执。不满的移民把工作组扣了两天，工作组最后在警察解救下才得以脱身，解救中多名村民受伤。从此，江界河移民成了瓮安一块板结的伤疤。

    这块伤疤不时化脓。一些移民参与了“6·28”事件，还有的移民抢占乡政府食堂，自己淘米做饭。2009年夏，瓮安县工作组到江界河村进行了逐户访问，他们发现，僵局缘于敌对思维，对人民内部矛盾只要工作到位，再死的结也解得开。

    新政策很快出台：愿意搬迁的移民，及时补偿到位。暂时不愿搬的不强迁，哪天愿意哪天迁，县机关部门对口帮办手续。实在难离故土的，政府花钱在水线上平整一块地，供其建房安置，并由县领导逐一“包保”。

    “移民后来大多自愿迁走了，300多户中留下的只有20多户。”龙塘乡党委书记李飞对记者说，“留下的也已安定，江界河基本实现了息访。”

    大接访当年接案3170件，结案率达98.1%。“6·28”前，瓮安的信访结案率只有18%。半年间，信访结案率提高了80.1%，堪称奇迹。

    大接访次年，瓮安信访量迅速回落，2010年下降到693起，较2008年下降68%。“80%的上访其实完全可以止于初访。”一份总结报告写道，“如果基层执政得力，民怨何以如此淤积，又怎么会爆发‘6·28’事件？”

    权力失范：干群关系扭曲错位

    “6·28”事件其实早有前兆。

    “2008年的时候，冲突已有好多次。农民扣干部，警察抓农民，有一次水库移民甚至冲击了公安局。”一位瓮安老干部对记者说，“点燃县委大楼的那把火，是迟早的事。”

    “瓮安事件的深层原因是干群关系的严重扭曲。”中央党校党建教研部主任王长江分析说，“公仆跟他的主人，在角色上出现了严重错位。”

    “玉山帮”案是这种扭曲错位的典型案例。

    “玉山帮”是当时瓮安最大黑帮。因其骨干多为玉山镇人而得名。在2008年7月被剿灭前，它已在瓮安横行了10年。其间，多名黑帮头目成为中共党员，一个黑老大的父亲甚至被任命为村支书，其能量让外间人瞠目。

    在“玉山帮”的审判卷宗中，记者看到了6名国家工作人员的名字，其中有乡镇党委书记、科局级干部和公安干警等。判决书写道：由于他们的庇护纵容，“玉山帮”得以获得政治和经济力量，从而发展壮大。

    中坪镇党委原书记杨兆明是曝光的保护伞之一。乡邻周知的是，他的儿子拜了“玉山帮”老大熊教勋做干爹。2005年，“老亲”熊教勋看上了一座铁矿，可当地商人的承包合同还没到期。多次滋扰威逼无效，熊教勋即请杨书记出场“劝退”，并允诺赠送未来“腾飞”洗矿厂干股。

    此事正合杨兆明之意。他随即伙同副书记郎永林以无证开采为由，威逼原老板退出了矿山。事后杨、郎如愿各分得“腾飞”六分之一股份，先后获利人民币20多万元。在“腾飞”，杨、郎也默认了职责，即提供“官方保护”。

    中坪镇国土所曾因“腾飞”手续不全下发过十多次停采通知，但由于杨、郎屁股坐在了“玉山帮”一边，“腾飞”每次都顺利过关。郎永林事后供述，“我每月都要与国土所到各个矿山检查安全生产，但‘腾飞’从未被处罚。即便他们单独去的时候，也只是象征性地下过处罚单，没有真正处罚过。”

    中坪镇派出所原所长杨育平的“角色穿越”更为戏剧。杨育平和“玉山帮”另一老大卢宝霖是干亲，两人的合作堪称经典。卢的生意主要是开赌场，杨在卢的多个赌场都有干股，杨调到哪里，卢的赌场就开到哪里。由于杨的庇护，卢的赌场形同敲诈。而且因为有此内鬼，多次打击“玉山帮”的行动都落了空。

    具有红黑双重身份的杨育平多次上演无间道。2007年1月，杨得知县公安局决意要禁赌，就给“玉山帮”传过话去：“我们搞的赌场应该停了，不如我带派出所把它砸了，也好给群众一个交代。”3天后，杨带着五六个警员冲到赌场，当场砸了啤酒机，还煞有介事地罚了“玉山帮”3000元。“两千块买了头猪，所里年终聚餐。剩下的一千元交给内勤上账。”

    此事不仅成为杨育平夸口的工作业绩，还成为他在法庭上为自己辩护的证据。

    在瓮安，我们经常听到过去这种角色错乱的故事。有警察在警局旁的饭馆吃饭常不给钱，结果老板见他来就关门。有派出所经费不足，就派员隐藏在乡村小路边，等有人骑摩托车过的时候，突然窜出来执法，“没有说服教育，只有罚款放行。”一位老民警说，“有时一辆摩托车一个月能被查三四次。”

    “完全忘掉党的宗旨和自己的身份啦。”临危受命的瓮安县政法委书记吴智贤对记者说，正本清源的第一步，就是要让干部和警察知道：我是谁!

    重归公仆：组织压力逼出奇效

    压力让瓮安人警醒。醒来后首先做的就是把公仆们“赶”到百姓中去接地气，建感情，找回自己应有的位置。这是强制性的，自干部作风教育整顿以来已问责127名干部。

    杨胜乾是雍阳镇原政法委书记，因“6·28”事件受到处分，被调往鱼河乡任乡长助理。深溪村是乡里情况最复杂的村，杨胜乾选择到那里“从头再来”。

    进村第一次开大会，“那天出大太阳，主席台在屋檐下的阴凉处，村民们都坐在坝子中间。”杨胜乾说，自己刚在台上坐下，就听到有人喊，“为哪样你坐在阴凉里，我们晒太阳？”“对哈，大家都坐在一起。”杨胜乾应和着赶紧把桌子搬到坝子中间。

    顶着烈日，他扳着指头一项项地说村里可能发展经济的路子，村民们也一直仰着头，仔细地听着。那次大会后，杨胜乾成为深溪村党总支书记。

    接着，杨胜乾为村里引资准备发展1000亩精品猕猴桃种植基地。但一下子流转出这么多土地，在过去肯定要吵得天翻地覆。杨胜乾给农户一笔笔算经济账，靠着增加收入美好前景说服了大家。“现在懂得了什么是为老百姓执政。”杨胜乾总结，把自己摆在服务者的角度，用一颗公心干工作，才会赢得公信。

    治吏的同时也在治警。2011年春，瓮安公安系统选派了100名年轻干警到老百姓家去当“义工”。20天里，跟老乡同吃同住同劳动，不准请假，不准探视，凡私自离岗一律关禁闭7天。

    中坪镇派出所民警曹开野被派到一个小山村住户，一落脚，房东就问他：“你还记得我吗？”曹开野马上愣住了。

    原来，2007年一个冬夜，这个村民曾到派出所报案，说自己的耕牛被盗，因此类案子费时费力，曹开野不积极：“太晚了，明天再去看吧。”村民重复了很多遍心中的焦急，没能说动小曹出警。第二天，小曹又因为有其他事情，最终没去勘察现场。

    “你知道吗？我那天特别失望。其实也并不指望能找回牛，只是希望在最害怕的时候，你们能起点震慑作用。”那个老乡说，“可我连这都没得到。”

    此时留给曹开野的只有痛悔。“那次活动回来，许多人的总结都写成了检讨书。”

    “瓮安现象有很强的自上而下的组织内管束特点。”王长江教授说，“而这里的作风转变之所以效果好，是因为他们不仅有风暴，还形成了一套有效的制度。”

    瓮安县委组织部率先试水建立了“基层组织局”。他们首创了机关和基层党支部“双向组织生活”。“现在县乡村干部都实行了‘写民情日记’、‘记民情台账’制度，以检查干部下基层的情况和对农户的了解。”瓮安县委常委、组织部长彭志伟说，“这些记录都是提拔任用干部的依据。”

    最有特色的是副科级干部任村支书的制度。目前已有49个副科级干部任村支书，约占全县村支书总数的一半。这种典型的自上而下的瓮安做法，在这里还真起到了立竿见影的作用。

    熊永忠是铜锣乡著名的上访户。他所在的村组大片林地因构皮滩水电站的兴建而淹没，可国家给的补偿款却被原村支书廖德云私吞了。后来廖德云被判刑，可他的家族势力仍非常强大。讨款无果，熊永忠只有不断上访。

    2011年8月，铜锣乡党委换届，熊永忠再次上访。令他意外的是，新来的党委书记宋华当场表态，15日内肯定给个答复。此时正值瓮安县推行副科级干部任村支书制度，铜锣乡党委将副书记下派村里兼任村党总支书记，同时将临近两村的党总支副书记实行异地交流任职。

    由于排除了人为干扰，实地调查很快就有了结果。12天后，宋华等人到熊永忠家商议，听取意见，最后决定用一笔专门的资金解决问题。

    等到这个结果，熊永忠大喜过望：“多年的上访路，走到这里，算是到尽头了。”

    不仅如此，在多次目睹了乡干部的新作风后，熊永忠将一份入党申请书交给村党支部，他对中国青年报记者说，为老百姓干事的党，值得加入！

    立党为公：利益切割标示执政理念

    瓮安矿产丰富，自古就流传着“谁能识得破，金银用马驮”的诗句。如何切割好这块“肥肉”，一直考验着瓮安的基层政府。

    瓮安的磷矿大多在玉华乡，这里也是矿群矛盾最尖锐的地方。由于矿产的开采，当地地下水源曾被挖断，人畜饮水发生困难，而地基的下沉，也导致一些百姓的房屋开裂。

    “政府的税收增加了，老板腰包鼓了，村民非但没有受益，甚至还受了损失。”玉华乡乡长张林才说，“这样的发展怎能不累积危机？”

    2007年4月，玉华乡岩根河村田坝组村民与当地矿产开发公司发生纠纷，在解决过程中，村民又与政府人员发生冲突，13名村民被拘留。随后村民冲击了县公安局。“6·28”事件当事少女的干爹也曾参与此事。一年后，正是他用冰棺保存少女遗体，导致事态向恶性发展。

    “参加群体性事件的许多人其实并没有什么政治诉求，大多是因为具体的经济利益问题。”王长江说，“对于人民内部矛盾，解决的关键是切割好利益。执政党要为最广大的人民群众谋利益，这是瓮安人用血换来的教训。”

    2008年10月，瓮安县人大通过了《关于建立瓮安县和谐矿区建设基金的议案》，制定了“谁开发、谁保护，谁引发、谁治理，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿”的原则，明确矿山开采业主的责任，保证治理资金和治理措施落到实处。

    在新理念指导下，玉华乡解决了一桩历史公案。牛宫村由于矿产开发，许多农民失去土地，生活无着。运输矿石是很大一块肥肉，可乡里的车队长期交给私人老板经营，村民得不到一点利益。为此，失地农民常常堵路。

    “6·28”后，玉华乡动员老板退出车队，然后成立了“北斗装运有限责任公司”，村民一人一股，每股2500元，总集资120万元。公司雇佣经理班子负责运营，除提取一定公益金帮助村里的孤寡老人，红利年终均分给每个村民股东。2011年，每个股民都分到了2000多元。

    “公司制度非常严密。每年出生的婴儿在次年入股。”总经理舒泇华说，“公司成立后，再没发生过堵路，一堵路，就损害自己的利益啊。”

    切民间资本的蛋糕不易，切政府自己的蛋糕更难。

    这方面，瓮安也有教训。2007年前，瓮安县工农业产值和财政总收入都增长很快，但用于民生的支出却很低，以至怨声载道。

    对此，瓮安一中校长李凤奇的感触最深。在他的记忆里，2008年以前，政府不但不对学校发展投入经费，还要将学校收费中的40%交给财政统筹，“2007年瓮安一中就‘统筹’走了116万元。”有校长曾经跑到教育局局长办公室去争取、吵架，还是依旧统筹。

    当时，瓮安全县3200多名教师承担着近8万中小学生的教育任务，其中瓮安一中的师生比达到1∶30，全县人数最多的班级有145人。“全县初、高中校内住宿只能容纳2000多名学生，七八千名学生在校外租房居住。”李凤奇说，“由于管理跟不上，黑社会势力慢慢渗透到学生中间，‘6·28’事件中，青少年成为参与的先锋。”

    痛定思痛，瓮安县领导在反思会上表示：“就是砸锅卖铁也要先把民生的欠账还上！”2008年以来，瓮安县偿还教育历史欠账4826.77万元，投资3.06亿元建设和改扩建重点学校，筹资3978万元改造了一批农村初中和薄弱学校。县城学校每班学生变成了60人左右，校内宿舍也基本满足了需求。

    观念一变，思路大开。征地拆迁是各地政府最头疼的事，然而瓮安县城改造实施3年，涉及到的4000多拆迁户却无一上访。“根本原因就是让利于民。”瓮安县委副书记、县长尹德俊说，“把利益多切一点给老百姓，是市政工程，就切政府的；是商业开发，就切开发商的。”

    瓮安的补偿政策确实优惠：对县城居民拆迁执行“拆一补一，结构陈新不补差”政策；将农民土地征收补偿标准从每平方米25元提高到43.09元；对失地农民的安置方式由原来单一的货币安置，转变为小城镇安置、货币安置、划地安置、社会保障安置等多种安置方式，让百姓自主选择。

    如此力度的让利补偿，在全国也是超前的。有人曾经提醒瓮安其中的风险，但瓮安县委的回答是：“发展是为了人民，只要有利于老百姓的利益，就值得干。”

    还权于民：百姓评判永葆警醒

    通过过去3年多的治理，瓮安的成绩单十分靓丽：全县生产总值年均增长17.3%，财政收入年均增长27%。2011年，瓮安实现县内生产总值52亿元，财政总收入7.5亿元，分别是2007年的2.37倍和3.13倍。

    2011年群众对干部满意度比2007年增长57.2个百分点，群众安全感指数比2007年增长38.65个百分点，排名全省第2位，尤其是人民群众对公安机关的满意度从2007年的全省垫底提升到全省第1位。

    瓮安的未来也十分光明。一个以县城为中心的60平方公里规模的城市雏形正在显现，瓮安工业园区已经吸引总投资216亿元的57个项目落地建设，农民工创业园及瓮安职校正在工业园区内建设。更让瓮安百姓欣喜的是，县城到贵阳的高速公路将于今年开工，建成后将使到省城的车程缩短到1个小时之内。对瓮安这样一个资源大县来说，这无疑将会如虎添翼！

    “从大乱到大治，瓮安所做一切的根本就是回归党的宗旨。瓮安的实践也证明，执政者只要醒着，就有的是办法去解决问题，攻克难关。”王长江分析说，“但是，怎样才能保证执政党永远警醒，不再睡去？”

    王长江曾在瓮安干部陪同下去参观原县委大楼的废墟。大家议论说，这是对执政者的警示。

    回到宾馆，王长江和瓮安县干部一起讨论起了黄炎培与毛泽东的“窑洞对”。

    67年前,黄炎培先生曾在延安对毛泽东说：“我生六十多年，耳闻的不说，所亲眼看到的，真所谓其兴也勃焉，其亡也忽焉。一人，一家，一团体，一地方乃至一国，不少单位都没有能跳出这周期率的支配。”

    毛泽东回答：“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”

    “瓮安就是按这个思路在探索，有了脱胎换骨的变化，我们对瓮安也应该有新的解读。”贵州黔南州委副书记、瓮安县委书记陈昌旭对记者说，“瓮”字由一个“公”和一个“瓦”组成，“公”代表立党为公，“瓦”代表群众，只有“公”字当头，才能赢得群众拥护，只有做到“公心、公开、公平、公正、公信”，才能实现瓮安“政治安定、社会安稳、生产安全、干部安心、群众安逸”。

    目前，瓮安已普遍推行了村务民主决策的‘一事一议’制度、科级干部由群众考评组“下评上”考核制度、各级政府部门公开承诺制度等等。

    今年2月23日，瓮安举行了一次承诺大会。全县23个乡镇、81个机关单位的负责人在电视镜头前，用普通话对2012年的工作作出公开承诺。“诺而必为，为而必力，言出必行，行必有果。”陈昌旭说，“这就是要对所有承诺的工作，让老百姓可以一条条地对照监督。”

    让干部们印象深刻的，还有2010年的村（居）民委员会换届“海选”。

    “民主是一个多环节有机联系的系统。在中国现实情况下，选举环节的单项突进，并不一定会有期待的结果。”王长江说，“这不能成为不搞民主选举的理由，总得开始，发展民主的问题要靠民主的发展来解决。”

    2010年的“海选”就是这样的“渐进”。全县有21个乡镇的24个村、1个居委会进行了“海选”，占应选村（居）数的25.8%。

    “海选”不确定正式候选人，公开报名竞选，村主任、副主任在选举会场向选民发表竞职演讲，由选民直接投票选举。“竞争非常激烈。”一份工作总结写道，“最受村民青睐的还是凭自己双手富起来的人，竟然有107个农村产业带头人和164个农村经济能人进入村委会。”

    在这次选举中，36.4%的原村(居)主任没有连任，而新当选的副主任则占到83.6%。这让村干部们第一次切实感到了压力。

    “只要执政者的动力和压力都是自下而上的，都来自于内部，来自于老百姓，瓮安就一定能够长治久安。”王长江说。