预算法修改能否倒逼出“廉价政府”

    时隔将近20年，预算法修改牵动人心，其中外界关注的一大焦点是能否放开对地方政府自行发债的约束。日前透露的消息称，此次预算法修正案草案二审稿，删除了一审稿中拟对地方政府债务实行“限额管理”的规定，重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”这一改变，意味着持续数年的地方自主发债权之争有了眉目，地方发债的脉门仍由中央把持。 

    在地方各级财政收支矛盾日趋紧张的背景下，是否放开地方政府自行发债表面上是一个立法问题，背后则是如何化解地方政府财政困境的难题。长期以来，我国地方政府举债处于一种十分尴尬的境地：一方面法律明令禁止地方政府借债，另一方面地方政府又积累了大量债务。现行预算法明确规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”然而自1998年以来，不断出现发行地方政府债券的“应急之举”，并客观上积累了大量的债务。国家审计署审计结果显示，截至2010年底，中国地方政府性债务余额为10.7万亿元。地方政府负有偿还责任的债务率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。 

    面对当前地方政府超过十万多亿元的“非法”债务危机，面对今明两年到期额度合计超过3万亿元的还债高峰，预算法修改即便是重申地方政府不得举债，也使原本期待授予地方政府自主发债权的期待破灭，这反映了决策者面对地方债务的矛盾心态，也隐现着地方和中央博弈的复杂利益格局。在欧债危机持续蔓延、全球经济前景依然不明朗的背景下，如果最终预算法修正案坚持这一规定，意味着中央政府将从严规范地方债务、防范金融风险。

    但是，预算法从严控制政府发债权，是否能够化解地方政府的债务危机，又能否改变当前地方政府的财政困境呢？如果只是从上游关紧举债大门，而不能对中游和下游的地方政府预算体制和财政支出进行严格规范，那么在“昂贵政府”的运作成本中，地方政府负债依然是难以破解的困局，甚至还会带来其他潜在的政府举债风险。众所周知，现实生活中我们维系的乃是一个“昂贵的政府”，这从政府部门公布“三公”经费的态度中便可窥一斑。

    可见，预算法修改除了严格控制地方政府发债之外，更核心的问题乃是能否打造甚至倒逼出一个“廉价政府”。而做到这一点，就必须确立严格权威高效的预算执行监督机制。在我国，由于民主监督机制还不健全，地方民众和市场对政府预算缺乏必要的约束机制，地方人大的实际监督力度也远远小于法律所宣示的，预算执行失之于软、失之于松的问题并未得到根本性改观。此次预算法修正案草案二审稿，也明确规定了各级政府应及时向社会公开预决算，旨在从法律层面保障公众的知情权和监督权。

    这些规定意图良好，关键是能否纳入常态化的地方民主政治生活当中，能否在地方人大法定权力崛起中得到严格的执行，能否在公共监督和民主财政监督的基础上确立预算执行的法治化路径。确立起法治化的预算执行和监督机制，让政府每花一分钱都能受到严格的控制和监督，这才是建设廉价政府的关键。