旅游产业真要全面开放？

    一场震动全球的经济衰退，一场中国旅游产业自由化的改革，双双而至，这并非巧合。

    6月，汇丰中国制造业采购经理指数（PMI）终值为48.2，创7个月以来新低。6月中国官方制造业采购经理指数为50.2，同样降至7个月以来最低点。6月29日，国家旅游局公布了《关于鼓励和引导民间资本投资旅游业的实施意见》（简称《实施意见》），声称旅游业“向民间资本全方位开放”，这是改革开放30多年来的第一次，标志着中国旅游产业进入“自由化”的市场经济阶段，完全验证了笔者2011年12月2日于本版撰文《中国旅游有望“提前”实现贸易自由化》所作的预判。

    《实施意见》是旅游产业重大转折的“痛苦”产物，即产业改革由增量改革转变为存量改革，政府工作重心将从以政策优惠为主转变为以健全市场体制为主。1976年~2006年旅游业改革的本质是增量改革，让市场机制在资产配置上发挥作用，使增量部分不断扩大，计划经济比重不断缩小，产业发展模式是“强政府、大国企、大投资”，粗放地投入了大量不可再生的自然、文化、环境等资源，结果是投入太大，成本太高，不可持续。政府部门对待民营旅游经济，是在不触动旧有的产业利益格局的前提下，推动其快速发展。

    而产业的存量改革，是对旧有产业体制的实质性改革，比如，政府旅游行政机构改革、旅游国企改革、维护市场机制等，利益格局重新划分，从而实现最终的制度创新。从增量改革到存量改革，政府的角色转变是被动的、痛苦的，这一切缘于2008年国际金融危机。

    我们曾经发了“两箭”：第一箭是2009年《国务院关于进一步加快发展旅游业的意见》，在4万亿元货币超发的背景下，旅游市场被迅速点燃，可好景不长。第二箭是2010年《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，倡导“鼓励民间资本参与发展文化、旅游和体育产业”，但是缺乏细则，民资疑心重重。随着货币政策转向紧缩，旅游市场流动性严重萎缩，整个产业在2011年第四季度陷入衰退。

    《实施意见》是第三箭，这是“自由、市场”之箭，有三个亮点值得关注：第一，明确自由进入和自由竞争，规定“清理限制跨区域旅游经营的地方保护壁垒”；民企和国企享有同等待遇；鼓励民间资本投资旅游装备和用品制造业，此举将对旅游企业首次公开募股（IPO）积极利好。

    第二，支持民资参与国企改制。《实施意见》规定：“鼓励和引导民营企业通过参股、控股、资产收购等多种形式，参与国有旅游企业的改制重组。”除了个别央企和地方大型国企之外，绝大多数的旅游国企均为中小企业，民资大举并购旅游国企在部分省市已经普遍开展。

    第三，《实施意见》规定“积极协调有关部门，加大对民间旅游投资的土地保障力度……要统筹考虑旅游项目用地需求，合理安排用地指标。”这是旅游地产开发重大利好的政策信号。同时，需要注意的是，旅游局的角色定位是“积极协调”，对此，应结合不同地区特性，审慎地进行差异化分析。

    第四，为民资正名。《实施意见》规定：“为民间旅游资本健康发展营造良好的舆论氛围和社会环境。”此举的实质是为民资护航，在产业利益格局巨变中，非常关键。

    综上所述，笔者认为旅游产业自由化的四要素（自由竞争、国企改制、土地市场化、民资名正）完全具备。但是，《实施意见》令人遗憾地“回避”了旅游发展最根本的问题——产权，比如，《实施意见》规定：“对于民间资本独立或参与建设形成的旅游景区，切实保障其经营管理权益。”笔者认为仅明示保障民资景区的经营管理权益，是远远不够的。

    党的十七届六中全会严格界别“文化产业供给（市场属性）”和“公共文化服务供给（公益属性）”，公益性事业、公共产品的供给被严格限定在文化产业之外，基于此，笔者认为，民资独资或控股的一些属于产业供给范畴的旅游景区，其私有使用权、收入的私享权、自由转让权应该更明确些。对那些不以保护为第一目的，稀缺性不强、省级及其以下的旅游景点，政府应该鼓励实施整体出让或转让。

    笔者认为，旅游产业改革的重心并非管理体制改革，而是产权改革。旅游产业振兴的本质并非经营权的开放，而是产权激励。旅游业向民资全面开放，就意味着毫不含糊地进行产权激励。所以，《实施意见》仅是第一步，产权激励将很快成为现实，旅游产业由此也将走上可持续发展之路。