深圳“城管外包”存废之争

    曾经的“革命烈士”，后来被查出是涉黑团伙的骨干成员，由此，深圳试行多年的“城管服务外包”也被推向了风口浪尖。

    去年9月，深圳市城管协管员龚波与摊贩赵某强发生冲突被刺身亡，其所在的城管外包公司为其申报“革命烈士”称号。半个多月前，深圳警方调查发现，龚波竟是带有黑社会犯罪性质团伙的骨干，长期借城管之名向管辖区内的商贩收取“保护费”。

    深圳市“城管外包”制度是否会取消，一时间成为疑问。但是，深圳市城管局至今没有明确表态，原本定在8月14日召开的新闻发布会也被取消。

    8月14日中午，深圳市城管局官方微博发布的一条信息称，“对于近日媒体和市民热议的城管服务外包，我们十分重视，已展开深入调研，需要广泛听取专家、基层单位、承包企业和市民的意见，并据此审慎地出台相关政策。届时，我们将通过媒体公布最新情况（新闻发布会时间另定）。”

    一度被深圳市宝安区视为社会管理创新样本的“城管服务外包”陷入争议。城管服务为何要被“外包”，究竟能否“外包”，政府购买服务的“底线”又在哪里？有专家认为，无论深圳“城管服务外包”制度的命运最终如何，政府在公共服务领域究竟该怎样引进市场机制已成一个不能回避的问题。

    “管不过来”催生城管新模式

    2007年10月，深圳市宝安区西乡街道办开始探索一种新的城管模式，其核心举措就是引入企业参与城市街区管理。当年，西乡街道办和鑫梓润物业管理公司签订了为期一年的《花园街区综合管理服务实验合同》。

    根据合同规定，鑫梓润物业要承揽市政设施巡查管理、清理卫生死角、协助执法队综合执法、协助城管部门进行城市管理等13项“综合管理服务内容”。

    为什么一定要找新的城管模式？2007年2月，深圳市在全国率先启动街道城管改革，把原先分散在工商、卫生、环保、文化等多个职能部门的21项行政执法权统一集中下放给街道城管。这一改革举措旨在提高城市管理效率。但是，街道城管人员和投入不足又成为改革的制肘。在这样的背景下，西乡街道开始想方设法“另辟蹊径”。

    在实践几个月后，西乡经验作为成功模式在深圳市逐步推广。2008年3月至2009年5月，先后有四川、江苏等156个考察团到西乡花园街区学习、取经。

    但是，在各地“移植”西乡经验的过程中，“负面新闻”也逐渐多了起来。比如，承包深圳罗湖、福田10个街道城管服务的鼎弘物业曾被爆出“开山寨执法车执法”。

    2009年，郑州市也试水将城管执法任务外包给物业公司，但由于此举引发多起违法执法，最终被叫停。这些“负面新闻”，让公众对“城管服务外包”产生疑虑。

    城管服务能否外包

    “城管服务外包”遭到一些法学专家的否定。一位不愿透露姓名的行政法专家向中国青年报记者表示：“城管的执法地位是不合法的，城管服务外包也是不合法的，就好比是工程转包，但由于城管本身就没有执法权，就更谈不上将执法权外包这一说法了。”

    “城管存在的合法性本身就颇具争议。财政预算没有给城管经费，城管的经费是怎么来的，怎样花的，是个黑洞。法律没有授权给城管，城管的权力是别的机构转给它的。若继续外包，这样的恶性事故还会发生。”中国青年政治学院法律系教授杨支柱对中国青年报记者说。

    然而，城管在我国已存在10多年，而且承揽着几乎让其“管不过来”的职能。在另外一些专家看来，“城管服务外包”的现实问题并非是否应该取消，而是在区分执法权和公共服务的基础上，让这个制度发挥“正能量”，不沦为权力寻租的豁口。 

    深圳大学副教授唐娟在过去几年里一直关注西乡的改革试验。在她看来，城管部门要坚持可以外包的项目，取消不该外包的项目，如执法项目。

    “公共服务外包的实质是政府整合辖区内的社会资源，引入市场机制，调动企业参与城市管理的积极性和创造性，通过合理授权，形成政府与市场、政府与企业之间的合作伙伴关系，这是社会管理创新的重要体现。”唐娟认为，这项新的机制还不成熟，仍有创新和改良的余地。

    同样，中国城市管理协会会长罗亚蒙也没有完全否定“城管服务外包”。他认为，应该把外包服务的性质分清楚，“公权是绝对不可以外包的。”

    罗亚蒙还进一步解释了城管局的“公权”，一是行政处罚权，二是行政许可权，“行政许可权是要依照行政许可法来施行的，是要法律许可的国家机关或政府部门来行使的，不能外包出去。关于行政处罚权的规定更为严厉，因为它带有强制性色彩。”

    “除了公权之外的公共服务项目，比如清扫大街，维护花草树木，处理城市垃圾和污水，这些是可以外包和社会化的，这叫政府花钱买服务。这样的举措提高了政府服务质量，让民众满意，这才是城管的服务外包。”罗亚蒙还举例说，政府的公共服务项目，如绿化、污水处理等，在几年前就已经开始市场化了。

    政府购买服务的“底线”在哪里

    尽管“城管服务外包”引来争议和质疑，但是很多学者和社会声音一致认为，政府购买社会服务，公共服务领域引入市场机制，是行政管理改革的方向。

    “政府应当放权于社会。有些事项通过行业组织和中介机构能够做得更好，就应当将这些事项交给社会去做。特别是在政府提供的公共服务与公共资金不足产生矛盾时，要采取公共服务社会化的原则，让社会力量与市场力量在政府的有效监管下，提供符合要求的服务。”中国政法大学副校长、行政法专家马怀德对中国青年报记者说。

    不过，政府购买社会服务也应该有边界。“外包政府业务的底线是将政府承担的某些技术性、行业性、服务性、协调性职能转交给社会中介组织、公共服务组织和社会自治组织。此外，按照《行政处罚法》和《行政强制法》的规定，采取行政处罚、行政强制措施，实施行政强制执行等必须获得法律授权，而且不得随意委托给行政机关以外的主体。从这个意义上说，我认为，城市管理中的服务性职能可以外包，但是执法职能不能外包。”马怀德说。

    不容忽视的事实是，据鑫梓润物业董事长秘书倪妙绚介绍，物业公司和深圳城管局的合同签订只能依据《政府采购法》，该法经过了第二次修订，虽然更为严密，但关于城管服务外包政策没有明确规定，依然具有很大不确定性。

    “深圳是享有立法权的特区市，对于哪些政府职能应当采取政府购买服务或者外包等形式，应当通过立法的方式加以规定，在不违反上位法的前提下，通过立法创新政府管理和社会服务，为政府改革探索新途径。这不仅是有条件做的，也完全应该这样做。”马怀德说。