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2012年08月28日 星期二
中青在线

捍卫基层

——佛山南海区改革破题记

本报记者 郭建光 《 中国青年报 》( 2012年08月28日   04 版)

    一项改革在广东省佛山市南海区开了头,便收不住脚步。如同多米诺骨牌一样,第一张骨牌被碰倒,其余的骨牌都将陆续倒下。

    先是农村体制综合改革,紧接着是社会管理创新,再接着便是行政管理体制改革。从2011年年初启动第一项改革,到今年7月启动行政管理体制改革,时间仅为一年半。

    “这道门一旦推开,其他的改革必然会相应启动。”广东佛山市委常委、南海区区委书记邓伟根说。

    政情观察者分析,这是一种“自下而上”的改革。通过对基层破题,从而推动行政、社会的改革。有观察者认为,南海区的改革,一定程度上解决了“效率、公平和社会稳定”的关系,具有普遍性的样本意义。

    南海区改革的主导者邓伟根还有更多的考虑:“谁掌握了基层,谁就掌握了执政的话语权。”

    为此,他将南海区一系列改革的核心概括为“捍卫基层”。

    不能让集体经济组织“绑架”自治组织    

    佛山市南海区位于珠江三角州腹地。早在改革开放之初,农民就将刚刚分到户的土地,交付集体使用,农村集体经济开始发展壮大。2011年,该区村(居)集体经济组织经营性资产达260亿元,集体经济组织可支配收入51亿元,社员股东当年的人均分红超过3100元。

    面对这块大蛋糕,南海区的农村一直不平静。

    “基层的问题,就像病毒一样,发作起来,不可控制。”南海区人大常委会副主任何享业说。他曾担任过南海区委农村工作部部长,负责协调处理农村事务。他也是此次南海改革的参与者。

    每3年一次的村委会选举前,是让何享业最为头痛的一段时期。每次选举前后,农村人马涌动,有张贴大字报的,有动用家族力量的,还有破坏选举的,等等。

    他经常在半夜三更接到一些村民的举报电话。“搞得老伴都失眠好长一段时间。”何享业说。

    究其原因,在于南海的农村治理格局。长期以来,村主任兼任集体经济组织的负责人,“谁当上村主任,谁就控制了集体经济的话语权”。

    为维护选举的顺利进行,近几届选举,南海区委区政府都要投入大量的人力、财力。

    即使在平时,围绕集体经济的分配、冲突也不断。其中最突出的一个群体是“出嫁女”。

    1992年,南海区对农村集体经济进行股份制改造,将农民的土地承包权作为股份,量化到农民头上,实行股份分红。

    这一次改革,被称为南海区历史上农村改革的“二次突破”。很快,农村集体资产突飞猛进。

    冲突随之而来。早先那些嫁到城里的女子,因当时的户籍限制,户口仍留在本地。她们纷纷要求参与分红。要求达不到满足时,部分出嫁女就频繁上访,甚至将政府告上法庭。

    2010年7月,邓伟根走马上任后,用100天时间跑遍224个行政村,对南海区的基层问题摸了个底。考察完毕,他得出结论:农村的集体经济组织绑架了自治组织。

    “改,一定得改。不改就会乱。”南海区的一名官员还记得,在一次会议上,邓伟根表情凝重,猛拍了几下桌子。

    2011年年初,南海区出台《关于深化农村体制综合改革的若干意见》等8个文件,并于当年村(居)委会换届选举前进行改革。

    改革的第一步是“政经分离”,就是把村(居)基层的自治职能(包括社会服务职能)与集体经济管理职能分离,具体表现为“五分离”:选民资格分离、组织功能分离、干部管理分离、账目资产分离、议事决策分离。村(居)委会成员不得兼任村(居)集体经济的负责人,村(居)集体经济负责人的任期也由3年变为5年,以区别于村(居)委会3年一届的任期。

    同时,南海区还建立了“农村财务监管平台”和“集体资产管理交易平台”,以规范和监督集体资产的运营和资金使用。有数据表明,自村集体资产到交易平台交易后,总收益增加20%,而新的争议几乎为零。

    到2011年上半年,南海区顺利完成了村(居)委会换届选举,全区2000多个集体经济组织也大都由股东选举出负责人。

    在何享业看来,去年的村(居)委会换届选举,“一片静悄悄”,有的镇已经实现“零上访”。

    南海区的改革引起国内外众多专家的关注。新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年教授于今年5月到南海区考察基层改革,得出一个“自信”的结论:“新的社会秩序正在这里产生,展示出中国改革的进展和方向。”

    社会管理就像弹钢琴,五指并拢是弹不了钢琴的

    在南海区的改革设计中,“政经分离”后,基层的党组织、自治组织和集体经济组织,职能将各自归位。其中,村(居)委会的职责是围绕“治以自治、助以自助”的目标,回归到社会事务管理。

    问题随即而来。南海的农村基层中,居住着大量的城镇户口居民和外来人口。南海区现有户籍人口120万,其中,城镇居民40万、有股份的农村居民76万,外来人口则有150万之多。在以往的农村治理结构中,城镇居民和外来人口并不是村委会服务的对象。矛盾也因此不断。

    比如篮球场,农民认为是集体经济的钱修的,外地人和城镇户口的人不能使用。再比如村里的卫生,通常村里不会清理外来人口以及城镇户口居民门前的垃圾。

    南海区民政和外事侨务局常务副局长黄伟明曾在街道工作过,处理过不少这样鸡毛蒜皮的事情。村委会主任们经常问他:“我们村那么多外来人口,还有一些城镇户口的人,这些人我们村委会管不管?要是不管,出了事谁负责?要是管,谁来埋单?”

    “政经分离”之前,他无法回答这个问题。而现在,他到农村调研的时候,就会理直气壮地回答:“由社区服务中心来做。”

    2011年6月,南海区出台《关于加强和创新基层社会管理工作的意见》,其后又陆续出台一些细则文件。同月,南海区城乡统筹部正式挂牌,负责农村体制综合改革,统筹城乡发展,协助区民政部门启动了“村改居”工作。

    截至目前,全区已有124个行政村改为居委会。“村改居”后,区财政给予社区和“两委”成员一定补贴。而在之前,村里的公共服务支出,均由村集体经济组织负担。

    同时,民政部门、城乡统筹部和相关部门还加强“三个中心”的建设,分别是社区服务中心、社区活动中心和综治维稳中心。其目标是建成“15分钟便民服务圈”,也就是,最远的居民在15分钟之内,即可到中心享受到基本的公共服务。

    “以前社区是姓集体的,现在社区是姓公共的。性质不一样了,我们这些外来人也不感觉受排斥了。”丹灶镇一名外来务工者说。他喜欢打篮球,但以前当地人经常不让他用篮球场。

    在“政经分离”之前,基层党组织的威信也受到挑战。部分村(居),村委会主任同时兼任党支部书记以及集体经济组织的负责人。有个多年的先进村,因村民质疑老支书侵占集体资产,致使村民“占领”了村支两委办公室。

    “一面红旗,一夜之间就倒了。”南海区委组织部常务副部长梁柱华叹息道。

    南海区改革设定的目标之一,就是要巩固党组织在基层的领导核心地位。目前,南海区273个村(居)党支部升格为党总支部,其中17个社区升格为党委,新建经联社、经济社党支部1358个;同时提出“党员社工化”的要求,希望党员积极为社区服务,以便能在基层自治选举中胜出。

    为此,组织部还和民政部门合作,带领部分基层干部到香港学习社会服务经验。

    梁柱华记得,有几名老支书,当场就要了香港一些专职社工的电话。回来后,有的村支书很快就筹建起党员志愿者服务队伍。

    今年3月,南海区网友对南海的改革进行了一次网上讨论。有网友评价:“社会管理就像弹钢琴,五指并拢是弹不了钢琴的。”

    改革不能停,否则就会半途而废

    在“政经分离”基础上,经过社会管理创新,基层的几个“手指”分开了。可要想弹出美妙的旋律,仅仅分开手指是不够的。

    “前期的改革理顺了关系,下一步的工作是向精细化、科学化、规范化方向改。改革不能停,一旦停止,改革就会半途而废。”黄伟明说。

    尽管在1999年,农村就实现自治,但其一直承担有行政职能。丹灶镇的一名村委会主任,现在手中仍有10多份责任书,承担多个政府职能部门的行政任务。

    “我们什么都管。计生、消防、安全、外来人口登记,上面让我们签责任书,我们就得做事。”这名村主任说。

    即使黄伟明这位局长,也说不清楚,一个基层的自治组织到底承担多少项行政职能。他现在的任务,就是要把非自治范畴的业务,一项项从自治组织中剥离出去,同时确定自治组织的自治职能。

    在改革方案中,村(居)的社区服务中心,将承担两块职能,一是行政职能的延伸,各镇(街道)80%的审批、管理以及服务事项可在村(居)办理,真正实现“15分钟便民服务圈”;二是村(居)的自治职能。社区服务中心的支出,将部分由财政负担。承接行政职能的工作人员,或由职能部门委派,或通过购买社会服务实现。

    “这就必然要求行政管理体制改革。”黄伟明说,“不然,民政部门改不动。”

    南海区城乡统筹办常务副主任庄少伟也有同样看法。“即使市里面不要求,我们也得进行行政管理体制改革。”他笃定地说。

    恰逢佛山市要求各区推进行政管理体制改革。在南海区行政管理体制改革的调研设计过程中,庄少伟、黄伟明和不少部门提出,希望能在即将进行的行政管理体制改革中,为农村的综合改革扫清道路。

    《南海区深化行政管理体制改革总体工作方案》于今年7月出台。这份文件的7项改革重点中,有3项和先前的农村改革有关,分别是“理顺政府职能,清理审批事项”、“培养发展和规范管理社会组织”以及“深化农村体制综合改革”。

    为推进改革顺利进行,今年7月,南海区成立深化农村(行政)体制改革领导小组。目前,领导小组正在梳理行政职能,以便确定哪些职能可延伸到镇(街道)和村(居)。

    区委书记邓伟根甚至希望在行政管理体制改革中走得更远一些。他试图借助“三网融合”——网络问政、网络行政、网络监察——来“倒逼”出更深层次的改革。

    “南海可以不改,可以拖,也可以头痛医头脚痛医脚。”邓伟根说,“但是我们不这样,我们一定要改。”

    他没有透露更具体的原因。但私底下,南海区的很多官员都表示,邓书记从包括广东乌坎村在内的一系列事件中,看到了基层的问题,也看到了基层破题、捍卫基层的希望所在。

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