捍卫基层

    一项改革在广东省佛山市南海区开了头，便收不住脚步。如同多米诺骨牌一样，第一张骨牌被碰倒，其余的骨牌都将陆续倒下。

    先是农村体制综合改革，紧接着是社会管理创新，再接着便是行政管理体制改革。从2011年年初启动第一项改革，到今年7月启动行政管理体制改革，时间仅为一年半。

    “这道门一旦推开，其他的改革必然会相应启动。”广东佛山市委常委、南海区区委书记邓伟根说。

    政情观察者分析，这是一种“自下而上”的改革。通过对基层破题，从而推动行政、社会的改革。有观察者认为，南海区的改革，一定程度上解决了“效率、公平和社会稳定”的关系，具有普遍性的样本意义。

    南海区改革的主导者邓伟根还有更多的考虑：“谁掌握了基层，谁就掌握了执政的话语权。”

    为此，他将南海区一系列改革的核心概括为“捍卫基层”。

    不能让集体经济组织“绑架”自治组织    

    佛山市南海区位于珠江三角州腹地。早在改革开放之初，农民就将刚刚分到户的土地，交付集体使用，农村集体经济开始发展壮大。2011年，该区村（居）集体经济组织经营性资产达260亿元，集体经济组织可支配收入51亿元，社员股东当年的人均分红超过3100元。

    面对这块大蛋糕，南海区的农村一直不平静。

    “基层的问题，就像病毒一样，发作起来，不可控制。”南海区人大常委会副主任何享业说。他曾担任过南海区委农村工作部部长，负责协调处理农村事务。他也是此次南海改革的参与者。

    每3年一次的村委会选举前，是让何享业最为头痛的一段时期。每次选举前后，农村人马涌动，有张贴大字报的，有动用家族力量的，还有破坏选举的，等等。

    他经常在半夜三更接到一些村民的举报电话。“搞得老伴都失眠好长一段时间。”何享业说。

    究其原因，在于南海的农村治理格局。长期以来，村主任兼任集体经济组织的负责人，“谁当上村主任，谁就控制了集体经济的话语权”。

    为维护选举的顺利进行，近几届选举，南海区委区政府都要投入大量的人力、财力。

    即使在平时，围绕集体经济的分配、冲突也不断。其中最突出的一个群体是“出嫁女”。

    1992年，南海区对农村集体经济进行股份制改造，将农民的土地承包权作为股份，量化到农民头上，实行股份分红。

    这一次改革，被称为南海区历史上农村改革的“二次突破”。很快，农村集体资产突飞猛进。

    冲突随之而来。早先那些嫁到城里的女子，因当时的户籍限制，户口仍留在本地。她们纷纷要求参与分红。要求达不到满足时，部分出嫁女就频繁上访，甚至将政府告上法庭。

    2010年7月，邓伟根走马上任后，用100天时间跑遍224个行政村，对南海区的基层问题摸了个底。考察完毕，他得出结论：农村的集体经济组织绑架了自治组织。

    “改，一定得改。不改就会乱。”南海区的一名官员还记得，在一次会议上，邓伟根表情凝重，猛拍了几下桌子。

    2011年年初，南海区出台《关于深化农村体制综合改革的若干意见》等8个文件，并于当年村（居）委会换届选举前进行改革。

    改革的第一步是“政经分离”，就是把村（居）基层的自治职能（包括社会服务职能）与集体经济管理职能分离，具体表现为“五分离”：选民资格分离、组织功能分离、干部管理分离、账目资产分离、议事决策分离。村（居）委会成员不得兼任村（居）集体经济的负责人，村（居）集体经济负责人的任期也由3年变为5年，以区别于村（居）委会3年一届的任期。

    同时，南海区还建立了“农村财务监管平台”和“集体资产管理交易平台”，以规范和监督集体资产的运营和资金使用。有数据表明，自村集体资产到交易平台交易后，总收益增加20%，而新的争议几乎为零。

    到2011年上半年，南海区顺利完成了村（居）委会换届选举，全区2000多个集体经济组织也大都由股东选举出负责人。

    在何享业看来，去年的村（居）委会换届选举，“一片静悄悄”，有的镇已经实现“零上访”。

    南海区的改革引起国内外众多专家的关注。新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年教授于今年5月到南海区考察基层改革，得出一个“自信”的结论：“新的社会秩序正在这里产生，展示出中国改革的进展和方向。”

    社会管理就像弹钢琴，五指并拢是弹不了钢琴的

    在南海区的改革设计中，“政经分离”后，基层的党组织、自治组织和集体经济组织，职能将各自归位。其中，村（居）委会的职责是围绕“治以自治、助以自助”的目标，回归到社会事务管理。

    问题随即而来。南海的农村基层中，居住着大量的城镇户口居民和外来人口。南海区现有户籍人口120万，其中，城镇居民40万、有股份的农村居民76万，外来人口则有150万之多。在以往的农村治理结构中，城镇居民和外来人口并不是村委会服务的对象。矛盾也因此不断。

    比如篮球场，农民认为是集体经济的钱修的，外地人和城镇户口的人不能使用。再比如村里的卫生，通常村里不会清理外来人口以及城镇户口居民门前的垃圾。

    南海区民政和外事侨务局常务副局长黄伟明曾在街道工作过，处理过不少这样鸡毛蒜皮的事情。村委会主任们经常问他：“我们村那么多外来人口，还有一些城镇户口的人，这些人我们村委会管不管？要是不管，出了事谁负责？要是管，谁来埋单？”

    “政经分离”之前，他无法回答这个问题。而现在，他到农村调研的时候，就会理直气壮地回答：“由社区服务中心来做。”

    2011年6月，南海区出台《关于加强和创新基层社会管理工作的意见》，其后又陆续出台一些细则文件。同月，南海区城乡统筹部正式挂牌，负责农村体制综合改革，统筹城乡发展，协助区民政部门启动了“村改居”工作。

    截至目前，全区已有124个行政村改为居委会。“村改居”后，区财政给予社区和“两委”成员一定补贴。而在之前，村里的公共服务支出，均由村集体经济组织负担。

    同时，民政部门、城乡统筹部和相关部门还加强“三个中心”的建设，分别是社区服务中心、社区活动中心和综治维稳中心。其目标是建成“15分钟便民服务圈”，也就是，最远的居民在15分钟之内，即可到中心享受到基本的公共服务。

    “以前社区是姓集体的，现在社区是姓公共的。性质不一样了，我们这些外来人也不感觉受排斥了。”丹灶镇一名外来务工者说。他喜欢打篮球，但以前当地人经常不让他用篮球场。

    在“政经分离”之前，基层党组织的威信也受到挑战。部分村（居），村委会主任同时兼任党支部书记以及集体经济组织的负责人。有个多年的先进村，因村民质疑老支书侵占集体资产，致使村民“占领”了村支两委办公室。

    “一面红旗，一夜之间就倒了。”南海区委组织部常务副部长梁柱华叹息道。

    南海区改革设定的目标之一，就是要巩固党组织在基层的领导核心地位。目前，南海区273个村（居）党支部升格为党总支部，其中17个社区升格为党委，新建经联社、经济社党支部1358个；同时提出“党员社工化”的要求，希望党员积极为社区服务，以便能在基层自治选举中胜出。

    为此，组织部还和民政部门合作，带领部分基层干部到香港学习社会服务经验。

    梁柱华记得，有几名老支书，当场就要了香港一些专职社工的电话。回来后，有的村支书很快就筹建起党员志愿者服务队伍。

    今年3月，南海区网友对南海的改革进行了一次网上讨论。有网友评价：“社会管理就像弹钢琴，五指并拢是弹不了钢琴的。”

    改革不能停，否则就会半途而废

    在“政经分离”基础上，经过社会管理创新，基层的几个“手指”分开了。可要想弹出美妙的旋律，仅仅分开手指是不够的。

    “前期的改革理顺了关系，下一步的工作是向精细化、科学化、规范化方向改。改革不能停，一旦停止，改革就会半途而废。”黄伟明说。

    尽管在1999年，农村就实现自治，但其一直承担有行政职能。丹灶镇的一名村委会主任，现在手中仍有10多份责任书，承担多个政府职能部门的行政任务。

    “我们什么都管。计生、消防、安全、外来人口登记，上面让我们签责任书，我们就得做事。”这名村主任说。

    即使黄伟明这位局长，也说不清楚，一个基层的自治组织到底承担多少项行政职能。他现在的任务，就是要把非自治范畴的业务，一项项从自治组织中剥离出去，同时确定自治组织的自治职能。

    在改革方案中，村（居）的社区服务中心，将承担两块职能，一是行政职能的延伸，各镇（街道）80%的审批、管理以及服务事项可在村（居）办理，真正实现“15分钟便民服务圈”；二是村（居）的自治职能。社区服务中心的支出，将部分由财政负担。承接行政职能的工作人员，或由职能部门委派，或通过购买社会服务实现。

    “这就必然要求行政管理体制改革。”黄伟明说，“不然，民政部门改不动。”

    南海区城乡统筹办常务副主任庄少伟也有同样看法。“即使市里面不要求，我们也得进行行政管理体制改革。”他笃定地说。

    恰逢佛山市要求各区推进行政管理体制改革。在南海区行政管理体制改革的调研设计过程中，庄少伟、黄伟明和不少部门提出，希望能在即将进行的行政管理体制改革中，为农村的综合改革扫清道路。

    《南海区深化行政管理体制改革总体工作方案》于今年7月出台。这份文件的7项改革重点中，有3项和先前的农村改革有关，分别是“理顺政府职能，清理审批事项”、“培养发展和规范管理社会组织”以及“深化农村体制综合改革”。

    为推进改革顺利进行，今年7月，南海区成立深化农村（行政）体制改革领导小组。目前，领导小组正在梳理行政职能，以便确定哪些职能可延伸到镇（街道）和村（居）。

    区委书记邓伟根甚至希望在行政管理体制改革中走得更远一些。他试图借助“三网融合”——网络问政、网络行政、网络监察——来“倒逼”出更深层次的改革。

    “南海可以不改，可以拖，也可以头痛医头脚痛医脚。”邓伟根说，“但是我们不这样，我们一定要改。”

    他没有透露更具体的原因。但私底下，南海区的很多官员都表示，邓书记从包括广东乌坎村在内的一系列事件中，看到了基层的问题，也看到了基层破题、捍卫基层的希望所在。