找准促进公共服务均等化的着力点

    公共服务的提供和分配，是国家调控收入分配差距、促进社会公平正义、保障社会稳定和秩序、提升全体国民福利水平的一种制度化手段和机制。基本公共服务的分配必须以均等为原则。

    在市场经济条件下，政府主要承担着“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能。因而，公共服务本身就是政府的主要职能之一。着力保障和改善民生，必须扩大公共服务，尤其是基本公共服务。

    公共服务：一个重大政策导向

    早在2002年，党的十六大就明确提出要“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能”。2006年3月，我国“十一五”规划纲要首次提出了“基本公共服务均等化”的政策目标，强调要“加强各级政府的社会管理和公共服务职能”，“逐步推进基本公共服务均等化”。同年10月，党的十六届六中全会通过的《决定》又强调要“逐步实现基本公共服务均等化”。

    2007年10月，党的十七大再次强调指出，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。

    “十一五”期间，我国基本公共服务体系建设取得了重大突破和巨大成就。各级各类教育迅速发展，农村免费义务教育全面实现。就业规模日益扩大。社会保障体系建设进一步加强。公共卫生体系和基本医疗服务不断健全，人民健康水平不断提高。

    党的十七届五中全会通过的“十二五”规划《建议》明确提出，“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。”《建议》对“十二五”期间促进就业、健全覆盖城乡居民的社会保障体系和加快医疗卫生事业改革发展提出了明确要求。“十二五”规划纲要则进一步明确提出，要“把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，完善公共财政制度，提高政府保障能力，建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，逐步缩小城乡区域间人民生活水平和公共服务差距”。

    扩大公共服务，促进基本公共服务均等化，越来越受到我们党和国家的高度重视，成为我国经济社会发展的一个重大政策导向。

    公共服务领域存在的主要问题

    改革开放以来特别是进入新世纪以来，我国政府的基本公共服务意识和能力不断提高，不仅提供的基本公共服务总量不断增加，而且质量不断上升，越来越注重基本公共服务的均等化。但是，长期以来，因为受制于经济发展水平，加上人们的思想认识不到位，我国基本公共服务不仅供给总量不足，不能满足人民群众对公共服务的需求，而且基本公共服务的供给结构不合理，分配不均等。可以说，总量不足、分配不均等，这是我国基本公共服务方面存在的两个最主要的问题。

    一是基本公共服务总量不足。近年来，我国不断加大财政对基本公共服务的投入，以增加基本公共服务的总量，但是，由于历史欠账太多，以及政府职能转变不到位，财政支出中用于公共服务的比重仍然偏低。以2008年为例，我国财政支出中用于教育、文化、体育、社会保障和就业、医疗卫生等公共服务的支出为19667.28亿元，占当年财政总支出的31.42%。纵向比，我国财政用于公共服务的总量和比重都有了很大的增长。但是，横向比，也就是同其他国家或地区相比，我国财政用于公共服务的比重就明显偏低了。许多国家财政支出中用于公共服务的比重高达60%~70%，有些国家甚至接近80%。正是因为我国财政用于公共服务的投入严重不足，不仅低于世界中等收入国家甚至低收入国家的平均水平，也没有达到政府承诺的标准，所以基本公共服务的供给总量同人民日益增长的公共服务需求之间的矛盾越来越凸显。

    二是基本公共服务分配不均等。我国的基本公共服务不仅总量不足，不能满足人民日益增长的公共服务需求，而且分配和享用不均等，在城乡、区域和不同人群之间存在相当大的差异。主要表现在：制度供给不均等，表现为公共服务制度的城乡二元分割，在义务教育、社会保障、公共基础设施、环境保障和公共卫生等制度设计方面存在明显的城乡差别；财政投入不均等，这主要表现在公共财政对城乡、区域公共服务的投入存在明显差别；供给水平不均等，公共服务投入的不均等，直接导致公共服务供给水平的不均等；供给质量不均等，比如在义务教育方面，突出的表现是城乡教师素质的差异明显，农村学校高素质教师短缺，直接影响农村教育质量的提高；成本负担不均等，最突出的表现是城乡居民享有公共基础设施的成本负担不均等。

    推进公共服务均等化的关键所在

    推进基本公共服务均等化，必须抓住基本公共服务均等化的薄弱环节、重点领域和主要着力点。

    首先，推进基本公共服务均等化，必须着力解决城乡基本公共服务不均等的问题。我国基本公共服务的不均等，突出体现在城乡基本公共服务的不均等。而城乡基本公共服务的不均等，一是突出体现在城乡公共基础设施供给的不均等，二是突出体现在城市中的城镇户籍居民与农民工基本公共服务供给的不均等。这是推进基本公共服务均等化必须着力解决的两大问题。

    其次，推进基本公共服务均等化，必须加快政府职能转变，建设服务型政府。强化政府在公共产品供给中的主体地位和主导作用，加快建设公共服务型政府，是实现基本公共服务均等化的关键所在。在市场经济条件下，政府的主要职能包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。但是长期以来，我们的政府比较重视前两项职能，而不太重视后两项职能，是典型的“经济建设型政府”、“管制型政府”。随着经济社会的发展，“经济建设型政府”的弊端日益凸显，越来越不适应经济社会发展的需要。建设服务型政府的根本标志是看政府公共服务职能是否强化，也就是说政府提供的公共产品和公共服务是否到位，是否不断满足人民群众日益增长的物质文化需要。而建设服务型政府，就要切实转变政府职能，大力推进体制创新、机制创新、制度创新和管理创新，努力提高公共服务的能力和水平，构建具有中国特色的基本公共服务体系，建设人民满意的服务型政府。

    第三，推进基本公共服务均等化，必须深化财政体制改革，健全均等化的财政转移支付制度。基本公共服务均等化，是公共财政的基本目标之一，基本公共服务均等化的主要实现手段就是政府间转移支付制度。我国地区间经济社会发展不平衡，基本公共服务存在比较大的差距。促进地区之间基本公共服务的均等化，必须深化财政体制改革，健全均等化的财政转移支付制度。在我国，中央财政对地方财政的转移支付除税收返还和体制补助外，主要包括一般性转移支付和专项转移支付两种形式。要逐步缩小税收返还和体制补助，规范与清理专项转移支付，提高一般性转移支付比例。从逐步实现基本公共服务均等化的客观要求出发，应当分步提高一般性转移支付比例，使其成为转移支付的主要形式。